发展乡村旅游对乡村治理的影响探析

从制度经济学的角度看，行之有效的乡村治理体系本质上是能够提高效率、降低交易成本、充分激发乡村活力的一套机制。乡村治理要共建共治，就是要充分发挥政府、市场、社会组织、村民各自的作用，构建一套行之有效的制度体系。乡村旅游作为乡村振兴的主要产业途径，一方面为乡村治理水平提升提供了契机，另一方面也催生了乡村治理水平提升的内在动力。

□高源

党的十九大报告指出要“实施乡村振兴战略”，其中一个重要方面就是加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》出台，正式拉开乡村振兴的大幕。乡村要振兴，治理要先行。要提升乡村治理水平，建立健全乡村治理体系是基础。从制度经济学的角度看，行之有效的乡村治理体系本质上是能够提高效率、降低交易成本、充分激发乡村活力的一套机制。建立和完善治理体系，以产业发展促进治理提升是一条主要途径。乡村旅游作为乡村振兴的主要产业途径，在精准扶贫、增加就业、调整产业结构、催生农村社会组织等方面发挥了独特的作用，一方面为乡村治理水平提升提供了契机，另一方面也催生了乡村治理水平提升的内在动力。

一、乡村治理面临的问题

改革开放以来，我国乡村地区以家庭联产承包责任制为核心，建立了农村基本经济制度和市场机制，赋予并保障农民的生产经营自主权;以促进农村上层建筑变革为核心，实行农村综合改革以适应农村基本经济制度。在此基础上，20世纪80年代，我国启动了村民自治改革。一方面在全国农村地区恢复乡镇政权建制，实现了政社分开;另一方面在农村地区设立村民委员会，全面管理乡村事务，实行多年的 “公社——大队——生产队”的三级管理模式被“乡政村治”模式替代。随着市场经济迅速发展和城乡一体化程度不断加深，乡村治理面临的问题日益显现。

一是乡村经济发展迟缓，市场配置作用未充分发挥。当前，我国多数乡村地区缺乏基本的产业，仍然从事着低水平低效率的农业家庭生产。农业产出在满足自身需求之后，仅有少量剩余可供市场交易。交易的不活跃，直接导致乡村经济萧条，市场发育严重滞后。同时，农产品商品化率低下，导致产供销体系无法在乡村地区真正建立起来，资源配置中市场的决定性作用就无法真正发挥，城乡居民贫富差距越来越大。一旦农民收入无法提升，就会进一步加剧市场萧条，进而形成一个恶性循环，长此以往将不仅影响乡村地区的发展和稳定，甚至将会影响整个国民经济的健康发展。

二是治理方式和结构单一，政府调节作用有限。结构单一主要指的是乡村治理主体以行政机关为主，缺乏社会组织和村民参与乡村治理，这直接导致了治理主体不完善。这种不完善，使得行政机关与村民之间形成一种管理和被管理的关系，更容易产生对抗，而不是合作。方式单一主要指的是乡村治理主体治理方式主要依靠行政命令方式，缺乏平等协商等合作机制，这直接导致了治理目标的偏离。随着国家取消农业税，乡村地区原有的乡镇政府、村党支部、村民委员会等治理主体丧失了部分收入来源，行政积极性和行政动员能力下降，治理目标向“不出事”偏离。两者相互作用下，使得政府调节作用只能有限发挥。

三是乡村文化贫弱，内生动力不足。农民文化意识薄弱，生活方式单一，在市场经济发展的冲击下，乡村传统文化的生存受到前所未有的挑战，乡村文化逐渐被社会边缘化。与此同时，随着社会的发展，乡村人员流动加速，能人、年轻人都不愿意从事村两委工作，村集体与村民之间的凝聚力严重不足。乡村发展的硬基础本就不足，加上文化边缘化、劳动力流失、凝聚力不足等软环境问题，乡村发展内生动力不足。

二、发展乡村旅游激活了乡村地区的市场机制

市场在资源配置中起决定性作用。通过市场机制来配置资源，可以提升效率、降低成本。长期以来，乡村地区市场体系不完善严重制约了乡村地区发展。乡村旅游的发展，成功激活了乡村地区的市场机制，弥补了市场在乡村地区资源配置中的缺失，效果逐渐显现。

一是增加了乡村消费。长期以来，乡村地区的消费一直维持在较低水平，仅仅用于满足基本生活需求。随着乡村旅游的发展，一方面是大量外来游客的消费激增，另一方面是本地居民的引致性消费激增，这部分是为了满足游客消费而产生的。消费激增，一方面使乡村地区农产品库存得以消解，使农产品更快更好地变成商品，提升了商品化率;另一方面也建立和完善了乡村市场交易体系，让乡村产出能够更好地对接市场。

二是改善了产业结构。长期以来，广大乡村地区产业结构单一，农业生产过程中以粮食生产为主，以家庭为主要经营单位，生产方式粗放、效率低下。伴随乡村旅游的发展，游客需求逐渐多元化，乡村供给不足成为限制发展的主要障碍。供给不足，一方面是量，更多的则是结构不合理。以粮食为主的产业结构已经无法适应乡村旅游的发展，从以粮为主向多元化种植结构转变已经势不可挡。经济结构的调整，极大提升了资源配置的效率，提升了供给水平和针对性，使土地产出避免同质化、低水平竞争。同时，非粮化趋势也充分拓展了乡村土地功能，从单一粮食保障功能拓展向风景观赏功能。

三是增加了乡村收入。一方面增加了乡村原有居民收入。农业生产效率提升，土地产出随之增加，加上一些乡村地区土地流转、新型合作社等改革红利相继释放，在原有产出之外，还可以获得租金和股金，增收效果明显。另一方面增加了乡村集体收入。在许多乡村地区，村集体收入微薄，根本没有财力来维持乡村地区的公共服务和生产改进。随着乡村旅游的发展，村集体收入逐年提升，集体财力状况不断改善，用于改善村容村貌、提升公共服务水平的支出不断增加，必然会吸引更多游客，形成良性循环。

四是活跃了要素流动。长期以来，城乡之间的二元结构使得乡村一直是资本、劳动力、土地等要素的输出地，要素不活跃是制约乡村发展的主要原因之一。随着乡村旅游的发展，大量外出务工人员能够实现在家门口就业，实现了劳动力回流;看到商机的资本开始加紧布局，实现了资本流入;WIFI、互联网等技术普及和应用，实现了技术的流入;城市优秀管理团队进入，实现了管理和人才的流入，众多要素的日益活跃，催生了乡村旅游发展的内在动力。

三、发展乡村旅游改变了乡村地区的生存文化

在市场机制作用下，伴随着乡村旅游的发展，原本自给自足的小农经济模式已经被打破，新的生存文化正在形成。

一是服务理念逐渐形成。乡村地区经济落后，信息闭塞，以自我家庭为中心的理念根深蒂固，服务理念缺失。在发展旅游初期，村民自以为最好的住宿环境、饭食都未见得满足游客需求，根源就在于服务理念缺失。随着乡村旅游的发展，住宿环境不断改善，暖气、洗浴、WIFI等设备不断完善;饭菜花样增多、摆盘漂亮、饭食结构也不断合理;村容村貌不断改进，厕所革命有效推进，乡村公共环境不断优化，这些变化正是由服务理念催生的。服务理念的形成不仅满足了游客需要，提升了游客体验，同时也提升了村民自身生活水平。

二是环保理念深入人心。长期以来，土地是乡村地区主要收入来源。为了扩大收入，开荒拓地是乡村地区的普遍现象，加上农村基础设施落后，垃圾处理不完善，乡村环境破坏现象较为严重。习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的理念逐渐深入人心，随着乡村旅游的发展，保护好环境也能带来收入的切身体验，让环保理念在乡村地区逐渐形成。乡村环境得以改善，恰恰是保护了乡村旅游发展的核心资源，会进一步吸引游客，形成良性循环。

三是法治观念日益提升。市场机制的重要特征之一就是契约精神，而契约的保护正需要依靠法治力量。长期以来，乡村地区是熟人社会、封闭社区，相互交易依靠的是口碑、信用、血缘、亲情。随着大量外来游客的进入，乡村地区陌生人日渐增多，并超过本地人，原来的交易模式已经不能适应市场的快速变化，合同交易模式逐渐建立。通过法律来实现交易、维护自身权益、获取救济的观念逐渐深入人心。

四是经济模式逐渐改变。自给自足小农经济的主要特征是低投入低产出，更加注重自身温饱的满足。乡村旅游的发展，首先引发了高投资。村民不再局限于投资农药、化肥、种子等农业生产物资，房屋改造、种植推广等投资开始出现。其次引发了高消费。为了满足游客需要，各种超出基本生活保障的消费开始出现。最后提升了加工水平，初级农产品的深加工产业链开始形成。

四、发展乡村旅游完善了乡村地区的治理结构

随着乡村旅游的发展，乡村治理结构不断完善，从一对一的行政管理开始向多方共治格局转变。

一是农民身份地位转变。伴随乡村旅游的发展、大量新型经营组织的进入，农民向产业工人转变。农民生活从看天吃饭向获取工资性收入转变，农民劳作负担减轻、心理压力减小。同时，大部分乡村地区采取土地流转入股、租赁的方式组成新型经营组织，农民由直接经营者转变为股东、出租人。村民由单纯的被管理者角色转变为村集体合作对象的管理层、员工。两者的关系由管理和被管理关系转变为平等合作关系，农民有了参与乡村治理的平等主体地位。

二是新型经营组织诞生。以家庭联产承包责任制为核心的经营模式已经无法适应市场化发展需要，新型经营组织应运而生。随着乡村旅游的发展，以土地流转为制度基础，集中成规模的土地流转催生大量新型经营组织。这些组织大都以农民流转土地入股，针对游客需求，结合乡村实际，走产业化发展之路。同时，也诞生了协会等中介性社会组织。新型经营组织和社会组织的诞生弥补了乡村治理结构中缺少的一环，能够在政府失灵时弥补政府的不足，在市场失灵时弥补市场的不足，形成一个较为完善的结构体系。

三是集体和个人关系得以改善。长期以来，乡村地区经济落后，劳动力大量外流，集体资产模糊不清，导致集体和村民之间一盘散沙，缺少凝聚力。随着乡村旅游的发展，集体和个人关系通过新型经营组织这一纽带得以改善。一方面，集体需要村民支持才能发展壮大集体经济;另一方面，村民需要集体作为代表来增加谈判砝码和保障自身利益。集体和个人重新凝聚起来，不单单改善了治理结构，更提升了乡村地区内生发展动力。

乡村治理要共建共治，就是要充分发挥政府、市场、社会组织、村民各自的作用，构建一套行之有效的制度体系。发展乡村旅游可以引入市场机制、催生社会组织、转变村民身份地位，在几方共同作用下，改善人与人、人与自然的关系，实现乡村发展繁荣。