吴必虎：休闲旅游时代，相关法规已严重滞后

中国有七千家以上的A级景区，其中高星级的4A、5A景区有一千五百多家，这些景区大多数是观光产品。一方面观光产品过剩，另一方面文物制度、风景区制度却死死规定只能用于游览（观光产品），这个就是与滚滚洪流背道而驰啊。

过剩经济时代，大多景区不是特别忙

过去几十年我们党领导中国的进步，其中最明显的进步是把短缺经济变为剩余经济。现在我们工业过剩，所以出现钢铁厂等重工业去产能，所以东北老工业基地一轮又一轮经济衰落；我们农业过剩，我们已经连续12年粮食丰收增产，粮食出现“四高”：高产量、高价格、高仓储、高进口；观光产品过剩，很多景区，哪怕是黄金周，除了少数5A级景区忙不过来，大多数景区并不是特别忙的。

实际上，中国转型体制经济发展已经出现了一种第一产业、第二产业过剩的情况，但是我们现有的观念、立法、制度没有跟上，仍然停留在短缺经济的时代。我们改革开放面临了大量的矛盾，短缺经济时期制定的各种政策到了过剩阶段还在实行。因为部门的既得利益格局已经形成，所以改革起来很困难。2013年，中国第三产业在GDP比重中已经超过第二产业。2015年，第三产业比重已经超过50.5%。城市及社会的发展已经成为第三产业主导，但各种政策还是以农业和工业为主导。

根据世界银行统计，2015年中国人均收入已达到7880美元，从2010年开始已经进入中等偏上收入国家。中国的中产阶级形成，是中国共产党从领导无产阶级到中产阶级的华丽转身，共产党其实已经不再是无产阶级的代表，因为中国的无产阶级已经基本上不存在了。在这种情况下，我们的体制没有进行调整，各种政策法规落实下去会遇到很大的困难。

人均可支配收入在增加，2013年是76.4万，2015年就到了91.1万。虽然通胀高一些，总体来说可支配收入还是增加的。在产业结构变化和人均收入增加的背景下，不管是黄金周还是平时，国内旅游需求的增长是非常迅猛的。尤其是长三角地区，旅游业发展，或者说整个社会经济发展已经到了一个转型的阶段。

最近浙江省长李强到江苏担任省委书记不久以后，就召开全省旅游发展大会，非常明确的说，江苏经济应该要转型，不能再搞工业路径依赖，要促进第三产业发展。所以全省的经济要围绕第三产业来做，因为中国特别是长三角一带产业结构已经到了非调整不可的阶段。现在很多的文件、学术研究、政治家都在关注这个转变。

大众旅游时代，相关法规已严重滞后

李克强总理在今年的博鳌论坛、以及首届世界旅游发展大会上都在讲，中国已经进入大众旅游时代。然而住建部门、文物部门、土地部门、农业部门等很多部门并没有对这种变化反应过来。前两天我在杭州召开的大运河世界遗产国际高峰论坛上，专门讲到文物保护观念的落后以及文物保护相关法律制度的滞后，今天我再来讲讲中国风景名胜区条例的滞后。我讲这些全都是出自个人良好的意愿，我爱这些文物局局长和住建部部长，发表意见是为了帮助他们。我提意见不是胡说八道，一定会从严谨的学术角度，用数据、用逻辑关系来分析。

首先，我们国家的可持续发展必须重视文物的代代传承。但过去我们制定的一系列的法律制度，是在紧缺经济、短缺财政的基础上形成的。那么现在有所变化，从以第二产业为主变为多途径城镇化、变为后工业化。像长三角地区已经完成了工业化，不少地区进入后工业化。后工业化时代要怎么做，可以去看看英国是怎么样做的：英国的谢菲尔德，以前是大煤矿、大钢铁厂，现在全部做成创意城市、旅游城市，再比如德国的鲁尔工业区也是如此。所以长三角完全可以走欧洲的这条道路。我们不需要过于在乎意识形态，无论是吃饭、听曲的需求，还是在不臭的水边发发呆，都是人类共同的需求，与意识形态无关。现在的国民旅游发展已经到了由观光旅游向度假旅游转变的阶段。

现行的文物保护法规定，全国重点文物保护单位只能用于三种用途，第一种是文物保管所，是不对外开放的；第二种是博物馆，应该是免费开放的；第三种是游览场所。没人去的地方是免费开放的，是博物馆；特别赚钱的文物又是收费、收门票的。而且在制定旅游法的时候有一条，利用城市公园、公共资源做的景区要逐步降低门票收费、逐步变为免票，但有一个括号，里面明确表示全国重点文物保护单位除外，这就是说，不管旅游法怎么个意思，文物部门强烈要求不定期涨价。这一条不是旅游部门写出来的，是文物部门说不能降价，只能涨价。

但实际上文物是公共的，文物部门只是受托代为管理，但一些文物专家错误的以为文物是他们一小群特殊群体的，考古挖掘出来的东西不仅公众长期看不到，就连圈子内的其他考古专家也看不到，等掌握第一手信息的人慢慢研究独享的成果了，评了职称之后才能给别人看。文物主管部门也认为文物是属于文物局的。但从物权法角度讲，全国重点文物是全国人民的，具有准公共产品的属性，应该面向全体国民开放，进去看看应该逐渐降价或免费。这个说明部门利益导致准公共产品不能向公共逐步降价开放，而远不是像某些专家声称的是为了更好地保护文物。

居民的旅游消费不仅仅是简单的门票经济，它是现代经济发展阶段产生的结果。1999年的时候，美国《未来学家》杂志曾载文指出,2015年左右,世界发达国家和像中国这样已经进入中档收入的国家将进入“休闲时代”。由于机械化、自动化、信息化等趋势，我们不需要那么多农民种地，所以农民大多数进城了；我们不需要那么多人炼钢，所以炼钢工人下岗了；休闲社会里，有一半人口无论是否读过书，是找不到工作的。所以，科技需要制约，不能让人过度劳动，防止对环境资源的破坏和消耗，以前砍树多的林业工人可以当五一劳动奖章获得者，今天再那么猛砍树，可能会坐牢。我们需要休闲，这是未来社会发展的基本态势。

面对休闲社会，目前我们的景区能不能满足社会经济新的发展要求呢？应该说不能。2015年底，中国有七千家以上的A级景区，其中高星级的4A、5A景区有一千五百多家，这些景区大多数是观光产品。一方面观光产品过剩，另一方面文物制度、风景区制度却死死规定只能用于游览（观光产品），这个就是与滚滚洪流背道而驰啊。

《文物保护法》规定文物只能用于博物馆或“游览”；《风景区条例》规定风景区只能“游赏”。什么佛教活动场所、什么咖啡馆创意产业、什么酒店接待设施、什么休闲度假、什么度假别墅，文物建筑内或风景区内一概不允许。观光产品已经大大过剩了，而国民收入超过6000美元以后出现井喷式的休闲度假需求却不允许利用国有资源提供？既然国民有需求，资源又是国民所有，怎么就不能利用了？保护的目的不是为了利用，那保护干什么呢？

人刚生出来到二十岁之前经常去做观光客，想去看看最顶端的景区，例如金字塔、故宫，他们一定要去看一眼。但是更多的人进行多次重复消费的，并不是观光，而是休闲度假，特别是城市附近的环城游憩带，也叫做第二住宅地带。国际上所有的发达国家都经历过城市附近风景优美的地方规划建设度假带，大城市旁边农民的房子，不要拆掉，不要搞什么撤村并镇，搞什么乱七八糟的新农村建设，要让城里人来买宅基地建设第二住宅，但是我们现在不让农民的土地进入建筑市场，宣布什么小产权房不合法，阴险地把市区内的房价抬高到天价。把建筑用地间接的控制住，因为政府要搞土地财政，严格限制建设用地供给，最后房价继续涨，谁占便宜？是政府。

所以中国土地管理法非常不可理喻的有一个规定，各个省一定要保证各省市80%的基本农田不能动，要求各省市自己粮食自给。城市化程度再高，也得保证80%的基本农田不允许转为建设用地。其实，观察全球城市化时代人口分布特点，例如美国，70%的人口涌向沿海地区，沿海地区就应该根据市场需求原则，市场调节土地供需关系，充分地供给建筑用地。要各省不管城市化程度高低，都要粮食自给，那还要统一的中国干什么呢？各自独立不就行了吗（众笑）？粮食各自自给，是不是各地的工业产品也要独立解决？所谓中国就是区域间粮食等产品的互相平衡。

古罗马的小麦是埃及种的，不是意大利种的，因为意大利小麦的品质和价格竞争不过埃及，但是意大利种葡萄、产红酒，连印度王国都喝意大利产的红酒，因为它们是有区域分工的，所以江苏没有必要搞那么多基本农田保护区。中国粮食已经产生“四高”，中国农民产的粮食不好吃、又有毒、价格又高，很多粮油供应商转而进口印度、泰国的粮食。

所以我们要搞休闲度假，让农民的房子全部进入市场，做成环城度假地带。住建部说中国建设用地紧张，盖房子容积率不能低于1.0，房子不能搞独栋别墅，这种说法完全是欺骗老百姓的把戏，不提供足够的建设用地指标，并非用地不足，而是囤积居奇，炒高房地产价格。日本比中国用地更紧张吧？他们并没有中央政府天天用卫星监控各地的每个平方米的用地的变化。人家有2600多个高尔夫球场，堂堂中国快14亿人却只有200多个高尔夫球场。美国的普渡大学校园里就有一个高尔夫球场。一个社会进入了过剩经济时代，人们的生活质量、生活方式已经发生了根本的变化，不让城里人到乡村买地盖别墅，这是不符合人类基本需求的过时的制度。

人类历史上最有效调节土地的办法就是市场，而不是政府。政府调节打的道理是，“保证国家粮食安全”，冷战思维，根本不是这个问题，粮食四高了，农业科技进步了，单位产量已经提高了40%，我们只需要30年前60%的土地就能解决粮食供应，何况不打世界大战时可以从其他国家购买又好吃又便宜的粮食。导弹时代，打仗不需要一打就是三五年，一两个月把机场、军事设施干掉就定输赢，粮食又可以自由流通了。不是粮食安全，而是他们不愿意放弃既得利益。中国景区要想向休闲度假产品转化，就要面临过去的法律需要修改的问题，否则它适应不了时代潮流，会被时代所抛弃。

休闲旅游时代，风景区不能循规蹈矩

看看风景区作为中国国民主要的旅游景区，目前存在哪些方面的问题？面对这些挑战，住建部门、旅游部门如何精诚合作，共谋可持续发展？我的建议是，面对理念更新、产品单一、门票依赖、人才薄弱、研发不足等一系列问题，需要大家摒弃门户之见，共同努力克服这些问题

一是摸准市场需求

国民游憩与旅游需求的市场可以分为大众市场、集成市场和精准市场。像无锡这种城市，市长、局长很多都是博士、硕士毕业，所以我们要用精准市场来处理。市场需要什么，我就开发什么，而不是说开发出来的是市场不想要的。就像乔布斯开发苹果手机一样，他要引导市场，而不是跟着市场走。你去做市场调查问卷，问市民需要什么产品，问完三年以后市场早就变了，这样不行。所以第一个阶段是需求导向，无锡市对这方面洞察是比较敏锐的。

二是制度创新

我们现在所有的风景名胜区和全国重点文物保护单位，是全民所有的，但是文物局和住建部以为是他们的。实际上根据《中华人民共和国宪法》和《物权法》，中华人民共和国地上、地下、水里边所有的资源是国有的。城市是这样的，乡村呢？大多数情况下是农民以村为单位集体所有的。所有权呢？大多数旅游资源是国有的。国有是怎么样来实现的呢？是全国人民委托国务院来代管的。

国务院太忙，委托文物局局长管文物，委托住建部部长管风景名胜区，但是住建部以为景区就是他的啦，错啦。也就是说，老板（国民）是大财主，你是替财主管钥匙的那个人，东家不是你。但是很多部门领导，甚至是依托这个部门的专家也以为自己是主人。文物局不要总把文物放在仓库中，要让文物说话。风景区不要总是只能游览，也可以度假。人民（东家）有需要，管家（住建部、文物局）要响应。目前我们有很多法律和制度必须得改，越是国家级的，越需要改，国家的才是国民最关心的。

三是所有权归国家

我们最需要做的是，所有权归国家，管理权受托于某个部门，经营权归在座的旅游企业和景区的董事长。如果还有政府官员掌握经营权，我建议你们放弃掉，因为这是不符合改革开放要求的。所有权（国民）、管理权（政府部门）、经营权（企业）三权分离是中国能够让国有资产真正发挥效率、效应的唯一的好办法，而我们现在做不到这一点。不在于地方政府掌握，而是在于每个部的部长。部长可能不抵抗，抵抗的是处长，因为处长“治国”。李克强总理说，部长开会，是国务院办公会议定下来的，最后查下去发现处长抵抗，处长说不行啊，这样下去我们底下没吃没喝的啦，所以改革很难开放，“政不出中南海”。部门利益很难弄，习近平没有办法，派王岐山去管，谁不听话不改革，请他去和喝茶。部委太多啊，王岐山请部门喝茶请不过来，所以改革很慢（众笑）。

风景名胜区为什么遇到种种管理上的困难？因为它没有分类。从科学上来讲，必须分类。譬如西湖，是城市内部的，鼋头渚，城市内部的，怎么可能采用像自然保护区那样的管理模式呢？科学的方法应该是将风景区分为城市游憩型风景区和自然保护型风景区两大类。当然美国的国家公园系统中的分类更为复杂多样。他们除了接近于自然保护区的国家公园外，还有国家游憩区、国家河道、国家公路、国家森林等等。国家游憩区管理的其实就是休闲度假区。而我们国家住建部经常说风景名胜区只能用于游赏（观光已经大量过剩），不能搞休闲度假，咱们是城市内部的风景名胜区，就是要搞休闲度假。风景区是我们国民的，国民有休闲度假需求，咱自己的物业，怎么你住建部说不许就不许了，用益物权不属于你住建部而属于业主（国民）啊。再从历史演变来看，今天的风景名胜区，所谓的“名胜”二字，意思不是指自然景区，而是历代的人类在山水优美的地方、山谷、湖滨、温泉等地方建设出来的，过去的官员很有文化，像王安石、苏东坡、白居易、滕子京，都是文人大学士，他们的景区建筑很讲究、很漂亮，建设出来的东西都变成了今人所谓的文化。还有不少名胜区是富绅、高僧建设出来的，他们都是设计师、投资人，当然施工的肯定是老百姓，所以说劳动人民创造了风景区，其实劳动人民只是其中的一个环节。

能够解释住建部不让在风景区搞建设的唯一理由就是现在的官员文化水平太低（众笑），怕他们建坏了。前两天我在杭州大运河遗产论坛上讲，全国重点文物保护单位，来源于过去的生产和生活，所以今天的文物应该还给生产和生活。同样地，风景名胜区是在中国古代人民和有文化的官员、士绅、高僧带领下创造的，那么今天的官员也要带领大家创建新的风景区、新的世界遗产，新的世界IP。如果总是没有建设，中国的房子还是土木结构，两百年后就没有风景名胜区，就没有文物，文物被《文物保护法》破坏掉，风景名胜区被《风景名胜区条例》破坏掉（众笑），所以我们一定要制度创新。我们要将风景名胜分为几类。首先无锡市区内的，就是要搞建设搞度假，这是人们生活需要的。当然，大家要有文化，粗制滥造的是不可以的，可以通过适当的程序进行控制。

在政策方面，还有一个问题是如何看待进入风景区的资本的力量。资本为什么不可以进入风景名胜区呢？风景名胜区是公共产品，无锡市政府是不缺钱的，但大多数地方政府是缺钱的啊，现在又不让搞土地财政了，风景区要实现提供国民游憩的公共产品功能，没有钱怎么可能提供？所以可以进行投资、融资、景区上市、PPP，这个是未来一部分城市型风景名胜区转变为度假区的必要条件。

四是产品提升

观光型向休闲度假型产品转化，这个非常重要。鼋头渚从纯天然的状态开发为名胜区，经历了一百年的历史，一开始是一位老板建的私人山庄，就是用来度假的。庐山现在是世界遗产（文化景观），这个文化景观不是人建设出来的吗？近代殖民地时期，英国人建的别墅，后来送给了宋美龄，也是为了休闲度假，蒋介石、毛泽东，国民党、共产党，都上过山度过假。鼋头渚和庐山都是古人的度假产品，只不过后来被住建部（以国务院名义）挂上了一顶风景区的帽子而已，不要这个帽子，仍然是风景区，不过是提供休闲度假的风景区而已。

那么为什么现在就不能搞度假了呢？度假要有与城市日常环境不同的设施，要有美好的体验，一定要搞独栋别墅，搞独栋别墅又不会死人、不会搞垮国家。再者高尔夫为什么不能搞了呢？我们不缺土地，日本人有2600多个高尔夫场地，我们才有200多高尔夫场地，中国960万平方公里，13.7亿人，与日本相比，我们应该能搞5000个高尔夫场地。还有一点，就是要原址重建，例如黄鹤楼。文物保护的不是建筑，而是那个具体的场地，因为场所才重要。所以，观光型向度假型转变的城市型景区必须修度假产品设施。

最后一个方法叫做活化

过去的历史要活化，但又会受到一些部门的阻拦。我特别鼓励无锡去创新，去走在全国的前列。所以一定要去活化，例如故宫就做了很多大的创新。中国已有很多城市在搞历史遗产的活化，初步形成了自己的本土的IP。例如西安的大唐芙蓉园，开封的清明上河园，杭州的宋城千古情，都是很好的探索。如果不搞活化，我们无锡，不搞运河文化、不搞太湖文化的活化，不形成自己的IP，那怎么能行呢？所以，本土的IP非常重要。我想，我们无锡太湖的IP应是“国际湖泊旅游目的地”。

来源：公众号虎说八道，获授权转载。

作者简介：吴必虎，北京大学旅游研究与规划中心主任，本文为作者在“无锡2016太湖明珠全域旅游时代景区可持续发展峰会”上的演讲内容，略有删减，大小标题系编者自拟。