解读：【央一号文件推PPP模式】重点在乡村旅游和农村新产业新业态

 PPP模式是引入社会资本、减轻财政负担、运用市场规则和社会力量优化资源配置的有效举措。旅游业所具有的公益性与商业性的双重性质，具备借力PPP模式的天然基因。PPP模式的运用，可以为旅游基础设施建设提供重要的资本和专业支持，有效突破旅游融资瓶颈与经营管理问题。PPP模式将成为经济新常态下我国旅游产业战略性结构升级的新动力。

新华社受权发布《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》。这是2004年以来，中央一号文件连续第13次聚焦“三农”。而自2013年以来，中央一号文件连续四年聚焦农业现代化这一大主题，并且从高层透露的信息来看，农业现代化将是贯穿整个“十三五”的议题。

农业供给侧改革

从具体内容来看，今年中央一号文件亮点多多，很多内容都是首次写入。比如，首次明确了“农民主体”，首次将食品安全上升至国家战略，首次纳入农业供给侧改革。值得注意的是，作为农业供给侧改革的重要组成部分，文件对一二三产融合做了全面部署，而政府与社会资本合作（PPP）作为供给改革的重要内容，也首次引入了中央一号文件。

一号文件两次出现PPP

一号文件全文两次出现PPP，分别是在第15，大力发展休闲农业和乡村旅游。“积极扶持农民发展休闲旅游业合作社。引导和支持社会资本开发农民参与度高、受益面广的休闲旅游项目。”第16条，完善农业产业链与农民的利益联结机制。通过政府与社会资本合作、贴息、设立基金等方式，带动社会资本投向农村新产业新业态。2015年中央一号文件也提到，鼓励和引导社会力量参与公益性服务。引导和鼓励社会资本投向农村建设。不过，这次的提法更加明确，显示PPP在农村的具体投向。

PPP模式带动农业变化

有关人士指出，新型城镇化作为推动中国经济持续健康发展的引擎，乡村建设是重要方面，“新型城镇化建设的核心是产业的发展和升级，农村主要是农业现代化，农村新产业新业态和乡村旅游都是实现的重要的模式。”

通过PPP模式将社会资本引入农村，可以带来新的信息资源、资金投入和经营模式，与相比以往，无论是信息、渠道还是收益都有明显改变，会带动农业的变化。社会资本进入农村，与供给侧改革一脉相承。中央大力提倡供给改革，PPP在农村领域大有作为。

具体内容

15.大力发展休闲农业和乡村旅游。依托农村绿水青山、田园风光、乡土文化等资源，大力发展休闲度假、旅游观光、养生养老、创意农业、农耕体验、乡村手工艺等，使之成为繁荣农村、富裕农民的新兴支柱产业。强化规划引导，采取以奖代补、先建后补、财政贴息、设立产业投资基金等方式扶持休闲农业与乡村旅游业发展，着力改善休闲旅游重点村进村道路、宽带、停车场、厕所、垃圾污水处理等基础服务设施。积极扶持农民发展休闲旅游业合作社。引导和支持社会资本开发农民参与度高、受益面广的休闲旅游项目。加强乡村生态环境和文化遗存保护，发展具有历史记忆、地域特点、民族风情的特色小镇，建设一村一品、一村一景、一村一韵的魅力村庄和宜游宜养的森林景区。依据各地具体条件，有规划地开发休闲农庄、乡村酒店、特色民宿、自驾露营、户外运动等乡村休闲度假产品。实施休闲农业和乡村旅游提升工程、振兴中国传统手工艺计划。开展农业文化遗产普查与保护。支持有条件的地方通过盘活农村闲置房屋、集体建设用地、“四荒地”、可用林场和水面等资产资源发展休闲农业和乡村旅游。将休闲农业和乡村旅游项目建设用地纳入土地利用总体规划和年度计划合理安排。

16.完善农业产业链与农民的利益联结机制。促进农业产加销紧密衔接、农村一二三产业深度融合，推进农业产业链整合和价值链提升，让农民共享产业融合发展的增值收益，培育农民增收新模式。支持供销合作社创办领办农民合作社，引领农民参与农村产业融合发展、分享产业链收益。创新发展订单农业，支持农业产业化龙头企业建设稳定的原料生产基地、为农户提供贷款担保和资助订单农户参加农业保险。鼓励发展股份合作，引导农户自愿以土地经营权等入股龙头企业和农民合作社，采取“保底收益+按股分红”等方式，让农户分享加工销售环节收益，建立健全风险防范机制。加强农民合作社示范社建设，支持合作社发展农产品加工流通和直供直销。通过政府与社会资本合作、贴息、设立基金等方式，带动社会资本投向农村新产业新业态。实施农村产业融合发展试点示范工程。财政支农资金使用要与建立农民分享产业链利益机制相联系。巩固和完善“合同帮农”机制，为农民和涉农企业提供法律咨询、合同示范文本、纠纷调处等服务。

1旅游业为何青睐PPP模式

1.旅游业急需突破传统的融资瓶颈。我国旅游业长期以来主要依赖于四种融资模式：

一是政府投资，主要用于高等级公路、通讯等旅游基础设施。但政府投资受预算限制，财力有限。二是银行贷款，主要以景区、景点或项目作抵押，用于基础设施建设、景点建设等方面。然而，银行贷款对地区小项目的资信状况不信任会导致其申请困难。三是资本经营，利用股票上市、资产重组等筹集资金。不过，中国证券市场发展的特殊环境，使旅游企业上市融资阻力重重，我国至今没有出现诸如美国运通、迪斯尼等市值过千亿的旅游集团企业，据有关部门数据，我国大型旅游公司排行榜首的中旅集团市值仅为152亿。四是外商投资，利用税收等优惠政策吸引外资投资旅游景点、娱乐设施等。外商投资具有偏景点轻基础设施的特点，追求短期效应造成地区旅游业难以可持续发展。

资本规模决定一个产业发展的规模和速度。旅游业的实际情况是内源资金有限，融资渠道单一，投资单一，一般依靠国家专项基金、政府投资、企业贷款，而利用广大社会资金，特别是国外大型银团和项目投资公司的引进不足。传统的融资方式难以满足旅游智慧化建设与旅游产品结构转型的巨额融资需求。融资瓶颈问题阻碍了旅游企业规模扩张及全国旅游产业的可持续发展。旅游资源开发建设的资金筹措问题能否有效解决，成为旅游业能否加速发展的关键环节。

2.民间资本持币寻找旅游投资机会。据有关资料显示，全国民间资本总量约为30多万亿元。若对该类巨大的社会资本加以引导利用，或将成为扩充旅游融资渠道，促进旅游业转型升级的重要途径。巨大的利益驱动促使地方政府想尽一切办法、出台多项政策扶持发展旅游业。旅游开发成为许多利益集团的战略性投资，把对自然资源和文化资源的占有和开发作为投资重点，欲在旅游业快速发展的大好势头中分得一杯羹。然而，长期以来，社会资本对旅游项目投资却受到诸多条件限制，PPP模式将为社会资本进入旅游行业铺垫道路。

3.旅游业自身具有运用PPP模式的先天优势。景区开发具有公益性和商业性的双重属性。绝大部分景区依托的是自然景观、文物古迹等社会公共资源，其公共产品的特征决定了本身的公益性，公益性决定了景区发展需要政府主导，保证所有游客享受旅游资源的权利。同时，旅游产业发展又要注重其市场化运营，降低运营成本，形成规模效益，作为经营性的景区，必要求盈利的一面。由此而知，旅游资源的开发最适合运用PPP模式，其次是基础设施，通过自身运营，可以收回投资并赚到钱。

4.PPP模式在旅游业有成功先例。在我国旅游业，PPP模式已经有相关的成功案例，如西安曲江文化产业投资公司所运作的“大明宫国家遗址公园”项目。

2007年作为西安城市建设、大遗址保护和改善民生的重点工程，曲江新区启动了大明宫国家遗址公园招标工作。曲江新区管委会充分利用“曲江模式”中的金融平台，以独创的“曲江-PPP模式”进行大明宫项目开发建设，有效地解决了大明宫国家遗址公园项目因开发范围广、难度大、项目综合性强、所需资金数额较大等问题，通过政府的财政支持与社会资本的有机结合，满足了项目的资金需求，保障了这一大型民生工程的顺利开发。

项目融资来源组成：项目前期政府部门投资400亿元，主要用于非营利项目的开发建设。针对大明宫国家遗址公园项目，由国家开发银行与工商银行西安市分行等金融机构组建银行投资战略联盟，为大明宫项目周边的改造建设投资100亿元。

与香港中国海外发展有限公司(简称中海外公司)签署《大明宫遗址保护和周边开发项目战略合作框架协议》，投资规模达200亿元，项目相关配套基础设施以及高档住宅和商务中心等重大工程项目的投资建设达成合作意向。

与中国建筑股份有限公司签署《大明宫遗址保护和周边开发项目工程建设及城市资源运营合作框架议》，协议金额200亿元。与恒大地产集团西安有限公司签订《西安大明宫片区改造幵发项目战略合作意向书》，恒大集团投资100亿元参与大明宫周边的城中村、棚户区改造。

大明宫遗址区保护改造办公室与建设银行曲江支行签订29.9亿元的合作协议。大明宫遗址区保护改造办公室与金地集团签订40亿元战略合作协议。

此外，曲江管委会以城市运营商方式采取了“先公建造景、后土地升值”的开发模式，在大明宫遗址项目中，先建设完成遗址公园部分，之后再将周边的土地转让给实力较强的地产商，由地产商组织周边环境的改造与开发建设，以提升公园周边土地价值，为其他项目的开发建设筹集资金。

大明宫国家遗址公园PPP模式建设的经验，对于PPP模式在旅游业运用具有一定的借鉴意义：

第一，大明宫国家遗址公园具有作为公共产品的社会效益，同时也具备了作为商品的经济特性，属于旅游行业典型的准经营性项目。

第二，大明宫国家遗址公园的开发建设资金以及前期的拆迁安置成本数额较大，单单依靠公园建成后的门票收入及租金收入难以满足项目资金需求。而且，项目还包括遗址周边区域的改造规划，其在整体规划范围中所占比例较高。PPP模式的成功在于，在对遗址充分保护的前提下，尽可能地发挥遗址的突出价值，并以此改善遗址周边环境，通过提升区域整体价值实现大明宫项目的增值。

第三，PPP模式是一个复杂系统，运作程序繁杂。建立政府与社会资本的合作关系、明确责任分工、共同分担风险，是PPP项目成功的基础。运用 PPP模式需要妥善安排各参与方在项目中的权利和义务，要做好政府与社会资本方的责任划分，重视政府在项目中的规划作用，要制定详细项目计划，完善交易结构和项目管理机制。大明宫项目说明，在保证各参与方利益的情况下，科学设计交易结构，可以保障整个项目运作顺利进行。

第四，组建一个能够进行“全寿命周期管理”的专业项目管理机构，有效的监督和良好的管理结构，比如西安市政府牵头的“西安曲江大明宫遗址保护改造委员会”，专门负责对项目的监管，社会资本与政府间进行协调，建立长效管理机制，值得借鉴。

2旅游业引入PPP模式带来哪些益处

对于旅游行业而言，PPP模式是新常态下发展我国旅游产业的动力性抓手。PPP模式既是融资概念，更是一个景区项目管理概念，强调的是PPP项目对景区的全寿命周期运营管理，分为两个“生命周期”，第一是汇聚社会资本的投资力量，为旅游景区建设和周边基础设施建设融资;第二是在提高景区旅游服务质量等软件上发挥作用的阶段，即项目运营管理阶段。

旅游业尤其是景区引入PPP模式具有四方面的益处，第一能提高旅游项目的运作效率与收益水平;第二能降低风险以吸引更多的社会资本投资;第三，能引入竞争和监督机制实现旅游的可持续发展;第四，能有效缓解景区发展双重性质的困扰。

目前全国景区中国有性质的占53.3%，国有就必须要考虑公益性，但要谋求发展，就必须具有商业性，这种双重性长期以来成为困扰景区发展的一个瓶颈。采用PPP模式，可发挥政府政策支持和企业市场化运作的双重优势，基础设施建设由政府主导，运营由企业主要负责，通过低成本解决景区运营费用问题，兼顾景区发展的公益性和商业性特征。

不过，PPP模式在我国运用处于起步阶段，在公共项目中的运用并不成熟，相关法律有待健全。对新常态下的中国式PPP模式，始终要有清醒的认识，要通过不断提高认识和学习实践，去把握其方向和规律。