旅游业发展的不平衡不充分及其建议

 按语

（一）旅游领域发展中的三大不平衡

第一是反映了旅游区域空间发展的不平衡。目前，我国旅游产业呈现为区域发展不均衡的局面，总的来说是“东强西弱，南强北弱”的格局。从目的地的方面来看，东部旅游目的地的接待能力与服务水平明显优于中西部，西部各省份生态环境好，本应该应成为旅游的重点发展区域，却受困于交通基础设施等因素的制约，而北方大部分地区旅游经营，目前还基本上还处于粗放的模式，其市场化程度也大体落后于南方。从客源地的方面来看，东、中、西三大区域之间客源地潜在出游力呈现出了7:2:1的三级递减的分布。东西之间、南北之间的旅游发展，表现出了不平衡的状态。

第二是居民出游二元分化上的不平衡。据2016年的数据显示，目前我国城乡居民之间的人均旅游次数相差近三倍（5.7:1.5），城乡居民之间的人均消费水平相差一倍（1007.8：572.6）。经济基础决定上层建筑，城乡居民之间收入水平的不平衡决定了出游率和消费水平的不平衡。

第三是反映了居民出游时间上的不平衡。闲暇时间是旅游与出行的前提，我国目前休假制度安排和人民群众休闲度假旅游需求不相适应，这造成了国民出游的全年时间分布过于集中。全年现有7个节假日共29天，约占全年的8%，但这些天的国内游人数占到了全年的32%，而旅游收入更是占到全年旅游收入的40%左右。全年旅游流大起大落，呈现出高度失衡的状态。

（二）旅游领域发展中的三大不充分

第一是反映了旅游综合发育程度整体不充分。首先是旅游的综合转化率不高，相比于在人均出游率，游客在实际出游过程中的真正消费支出还很有限。这一来是因为游客结构中低等收入群体的占比还仍然占大多数，抑制了旅游消费支出。二来是因为目的地消费链延伸不充分，阻碍了旅游消费支出。其次是旅游对地方经济社会的综合贡献上还不高，有些地方优质旅游资源集中度高，但景点内外两重天，景区的对周边的辐射力度不足，对地方居民就业带动与收入拉动的等效益释放的还不够充分。

第二是反映了旅游产品供给与服务质量整体不充分。首先是我国旅游者对旅游的消费需求越来越多元。目前，我国旅游投资的驱动力上，基本还是以资本驱动为主，创新驱动力仍显不足。观光型产品依然是旅游项目投资上马的主体，靠体验经济取胜的休闲度假产品供给不足。针对个性游、自主游、深度游、高端游以及综合性度假产品的开发还非常稀少，品牌化旅游产品还不充足。其次是我国旅游者对旅游服务品质的追求在不断加深。目前，我国在旅游的发展方式上，基本还是劳动密集型为主，技术集成尚显不够，旅游从业者素质普遍偏低，智慧旅游发展不尽成熟，游客对旅游产品的优质体验还做得不够充分。

第三是反映了政府对旅游业监管与服务整体不充分。首先，旅游标准化规范化水平较低，监管机制不健全。由于旅游消费环节多，合同环节极易造成条款不明晰、服务标准和责任界限模糊，目前旅游业市场秩序混乱，买卖双方市场存在信息不对称。其次，政府政策规划与配套措施不到位。基础设施建设缺乏科学性，旅游服务的配套设施的发展跟不上旅游消费者的扩大的步伐，旅游人才保障机制不足，旅游人才教育培训和开发机制相对滞后。

报告中指出：“深化供给侧结构性改革。建设现代化经济体系，必须把发展经济的着力点放在实体经济上，把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势。扩大优质增量供给，实现供需动态平衡。”此次在报告中供给侧结构性改革再次被重点提及，其含义是：用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，使供给体系更好适应需求结构变化。

（一）用旅游发展要素驱动力的突破以应对需求升级的步伐。

优化旅游供给体系，完善产业结构、产品结构，努力实现由旅游供给不足向供需基本平衡转变。抓住新的旅游投资与供给，让人、财、物等不同形态的要素能够流动起来。

首先，抢抓新的市场机遇，推进旅游消费的融合与创新。报告中指出：“完善促进消费的体制机制，增强消费对经济发展的基础性作用。”旅游供给侧改革，企业是中坚力量。各类市场主体要抢抓机遇，瞄准旅游业快速发展的旅游市场，大力发展大众旅游，促进旅游消费与日常生活消费加速融合，着力发展适合自助旅游的产品，积极开发度假旅游产品。报告中着重指出：“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。”优化旅游创新体系，改变旅游业对资源开发和要素投入的过度依赖，依靠理念创新、技术创新、手段创新、制度创新、环境创新、人才创新，实现由资源依赖向创新驱动的跨越。

其次，培育新的增长动力，优化旅游空间发展格局。报告中提出：“实施乡村振兴战略。促进农村一二三产业融合发展，支持和鼓励农民就业创业，拓宽增收渠道。”休闲农业与乡村旅游拥有最广阔的发展空间。地方可结合农业供给侧结构性改革的工作，以田园综合体与国家现代农业庄园的创建工作为抓手，引导地方乡村旅游投资向多类型、多业态乡村度假产品发展。通过开展乡村旅游创新创业行动，积极引导城市近郊乡村旅游，为城市居民提供持续有效的生态与休闲旅游产品，而农民通过参与到乡村旅游就业创业中得到了增收，在城乡互惠的过程中，二者之间的交流也得到了促进。通过旅游与农业、林业的结合，实现乡村优质生态资源效益得到最大化发挥。政府通过乡村旅游基础设施建设，有效改善乡村的基础设施与人居环境的水平，优化其未来发展环境，带动区域整体发展。

再次，引导新的旅游资本，还原旅游富民惠民本质。报告中同时指出：“深化投融资体制改革，发挥投资对优化供给结构的关键性作用。”积极推进旅游全领域开放，制定旅游招商引资优惠政策，以资本为纽带，统筹旅游资源整合和产业化发展，打造地方旅游投融资平台。地方旅游部门应积极引导金融机构，制定出适合新时期特点的旅游投融资解决方案，更好地发挥金融机构对旅游消费升级、旅游科技、乡村旅游等领域的支持力度，深化金融支持旅游业发展的政策措施，推进旅游金融服务创新。此外，地方旅游招商引资在引入“高大上”的同时，也要充实“小而美”，积极扩大轻资产项目的比重，使旅游业可以良性健康的发展。

（二）用旅游管理体制机制改革的突破以应对旅游行业快速变化的形势。

报告中同时指出：“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法。”政府的旅游管理必须要从部门推动向党委政府全方位推进的方向上来大力转变，政府要把旅游业供给侧结构改革置于地方国民经济发展与提升的全局之中。

首先，建立标准，提高监管水平。随着旅游业的不断发展，游客对旅游出行整体环节的品质服务要求越来越高，通过规范标准的建立，促进旅游经营水平提档升级。要加强旅游市场综合治理，建立权责明确、执法有力、行为规范、保障有效的综合监管机制，建立旅游综合监管主体责任清单，规范旅游市场秩序。将游客旅游不文明行为纳入失信“黑名单”体系，加强对旅游不文明行为的惩戒力度，通过标本兼治营造良好的旅游环境。

其次，统筹谋划，多管齐下。政府要通过对旅游公共产品、公共设施、公共服务和公共政策等的供给。通过优化要素配置撬动旅游供给侧的改革。因地制宜搞活存量与做优增量并举，防止盲目上马形成新的产能过剩。加快带薪休假制度的有效落实，保障国民自主休假的权利。通过执法与宣传加大各类旅游资源的保护力度。报告中同时指出：“加强文物保护利用和文化遗产保护传承。加大生态系统保护力度。设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度”。

再次，提升行业整体服务水平。报告中同时指出：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式。”政府相关部门要下放旅游行政管理权限，推进旅游管理部门向服务型机关转变，要为企业创造好的发展环境，使产业主体健体强身。我们需要通过体制创新、机制激活、政策激励，促使企业具有创新力和竞争力。加快旅游市场化进程，强化旅游协会行业服务职能和行业自律功能，发挥行业协会在旅游市场管理中的重要作用。

旅游界应以十九大精神为指引，深入领会习总书记所提出的“新时期重要矛盾”的重要论断。继续运用与实践“旅游供给侧结构性改革”的方法，坚持一手抓旅游发展要素的驱动，一手抓旅游管理的制度供给，开创旅游业改革发展新局面。

作者：绿维文旅特色小镇规划设计研究院副院长柴晓戈、项目经理王岩