王留成：落实旅游法制体系，推动全域旅游发展

 　　法律法规是推进全域旅游发展战略的有效手段。今年12月2日《湖南省实施<旅游法>办法》在省十二届人大常委会第二十六次会议上全票通过，这是全国首部贯彻实施《旅游法》的省级地方性法规，开创了为全域旅游发展保驾护航之先河。为广泛深入开展旅游普法宣传，湖南省旅游发展委员会、湖南省旅游研究院、红网论道湖南频道联合策划选题，陆续推出一系列法规解读、探讨、评论文章,积极营造依法治旅兴旅的浓厚氛围,以期加快建设全域旅游基地,依法构建全域旅游治理体系，全面提升旅游目的地治理能力，将湖南打造成国内外著名旅游目的地。以下为第十二篇旅游普法主题讨论文章。

（美丽的侗族山寨。图/红网）

　　12月2日下午，《湖南省实施旅游法办法》在湖南省省十二届人大常委会第二十六次会议上第三次审议后全票表决通过，并定于2017年1月1日起正式实施。该《办法》是继2013年国家首部《旅游法》颁布以后,湖南省在国家层面旅游法的指引下，在旅游管理体制体系化、旅游市场秩序规范化、旅游产品供给多样化、游客出游方式休闲化的背景下，为促进湖南省全域旅游的发展，实现在“十三五”期间将湖南省打造为国际休闲度假旅游目的地的旅游发展目标，经过两年左右的修改与完善而特别制定的，是地方贯彻落实国家《旅游法》的省级地方性具体实施办法。该《办法》是全国首部贯彻实施国家《旅游法》的省级地方性法规，对于促进湖南省未来旅游科学、规范、持续性发展具有极其重要的作用，对全国各地方贯彻落实《旅游法》起到模范带动作用。

　　该《办法》内容分为6章38条，具体主要涉及旅游规划与促进、旅游经营、旅游监督管理、法律责任等方面，从法律层面对县级以上人民政府、包括旅游主管部门在内的涉旅部门、旅游市场主体、旅游者作出相应规定。简单概括为旅游开发科学化、经营管理法制化、监管责任具体化三个主要方面。

　　一、旅游开发科学化

　　第十一次党代会上，杜家毫同志在报告中提出在湖南建设全域旅游基地，将湖南省打造为国内外著名旅游目的地。《办法》中第二章第六条明确指出“县级以上人民政府应当因地制宜、科学规划、合理布局、差异发展，有序、有效推进全域旅游发展战略”，这从法律层面上确定了湖南省发展全域旅游的科学决策。

　　在旅游规划方面，《办法》在第七条中指出“制定旅游相关规划要加强国土、城建、农林、水利、交通等各部门和同级旅游主管部门的沟通”，发挥“旅游+”功能，促使旅游业与其他相关产业深度融合，形成新的生产力和竞争力，这是旅游供给侧改革和全域旅游发展的重要内容。同时推进旅游标准化管理工作，做好游客集散中心、旅游休息站点、厕所等相关旅游公共服务设施的完善工作，统筹安排交通、完善旅游交通网络，实现区域旅游发展一体化，促进全域旅游的推进工作，这是对《全国旅游标准化发展规划（2016-2020）》具体内容的贯彻与实施。

　　湖南省旅游局副局长尚斌表示，湖南是第一个在地方性旅游法规中明确旅游用地政策的省。《办法》中第九条指出“将全省重大旅游项目用地纳入土地利用总体规划和年度计划，鼓励有条件的地方利用荒地来合理开发旅游项目”，充分发挥地方优势开发具有特色的旅游产品，做到同国家政策《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号）指出要充分利用地方“四荒地”来发展当地旅游，变“荒”为宝相对接。乡村旅游不仅是推动全域旅游发展的重要方面，还是旅游扶贫的重要抓手，在少数民族旅游资源丰富的湖南省乡村旅游有着极大的发展潜力；《办法》中提出县级以上人民政府应当根据旅游发展规划编制并组织实施乡村旅游发展规划，加强乡村旅游基础设施和公共服务设施建设，对乡村旅游的接待设施、安全管理、环境保护、服务质量、特色项目等方面给予指导，鼓励合理利用民族村寨、古村古镇，着力培育特色旅游村镇，推动乡村旅游健康有序发展。

　　二、经营管理法制化

　　科学合理的旅游经营管理是实现旅游业健康、有序、可持续发展的协调器，经营管理的法制化则是旅游业健康发展的强有力保障。为营造一个规范、有序的旅游市场，《办法》对构建旅游综合管理体制及对不合理低价游、在线旅游、高风险旅游等旅游市场监管盲点依法作出了相关规定。

　　为了维护旅游者的合法权益和人身安全，《办法》中第十八条从七个方面对旅行社、导游、领队的行为做出明确规定，以法律的形式打击旅游经营者的不法行为，回应了不合理低价游、黑心导游的旅游现象；在旅游交通上做出相关规定，切实维护游客的合法权益；并对景区的经营信息透明度做了明确规定，及时公布景区内旅游者流量，游客数量达到景区最大承载量时，应当暂停游客进入景区。合理控制景区容量、做好安全防护工作，确保游客在景区内进得去、出得来，有一个愉悦的旅游体验。

　　旅游大众化的发展、市场需求多样化势必形成一些旅游俱乐部、车友会、驴友协会等自发组织的旅游组织，互联网时代网络旅游业务逐渐得到发展壮大，《办法》对于这些新常态的旅游活动组织及项目进行了相关规定，在线旅游也要取得经营许可，以法律形式规定组织经营的标准化、法制化。

　　三、监管责任具体化

　　为确保旅游活动的正常开展，《办法》从旅游设施、经营主体、监管部门等各个方面做出相应规定。县级以上人民政府应当建立健全统筹协调、部门联动、属地管理、常态监管的执法机制，完善旅游执法信息共享机制。统计主管部门完善旅游统计指标体系和调查方法，建立科学的旅游发展考核评价体系，开展全省旅游产业监测。加强互联网在线旅游经营监督管理，规范互联网在线旅游经营秩序。对滑翔机，客运索道，游艇，蹦极、攀岩等高风险旅游项目按照国家相关规定分别由民用航空管理部门、特种设备安全监督管理部门、海事部门、体育部门等相关部门依法进行监管。并对旅游从业人员和旅游者的旅游行为分别做出相关，建立健全本省不文明旅游行为记录制度，建立健全旅游投诉处理制度，指定旅游主管部门为统一的旅游投诉受理机构，公布旅游投诉电话、网站等，及时处理旅游投诉，从各个方面确保旅游活动的正常开展。

　　（作者系湖南师范大学旅游学院王留成。）