方明：市县如何落实乡村振兴战略 用乡村空间规划指引美丽乡村建设

 市县如何落实乡村振兴战略 用乡村空间规划指引美丽乡村建设

中国城市科学规划设计研究院院长 方明 

十九大报告中指出，实施乡村振兴战略。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。要坚持农业农村优先发展，巩固和完善农村基本经营制度，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。加强农村基层基础工作，培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。

乡村振兴战略涉及面广，具有长期性，引起各级领导的关注，特别是各地市县领导，大家都在积极探索如何落实好中央政策，如何在空间上落地，如何在实际工作中推动。我们结合工作实践，有以下几方面的思考。

一、乡村振兴的战略内涵

1、乡村振兴的新要求

乡村振兴是国家战略之一，已经写入党章，明年的工作部署将会全面启动；各级领导高度重视，各部委将共同推进。

乡村振兴是全方位、全领域、全系统振兴。涉及到社会治理、产业发展、文化保护与传承、生态保护、乡村建设，到政治建设、党组织建设等领域。不能单从某一个角度考虑。乡村振兴离不开产业的发展、社会的繁荣、人居环境的美丽、文化的复兴、人气的集聚、以及政治组织的建设、正确的政治方向等，只有这些方面都得到发展，乡村才能变得有活力、有人气，才能真正振兴。

乡村振兴应分区分类施策、示范分期推进。我国乡村面广量大，丰富多彩，既有城市化程度较高的地区、一般地区和纯农业地区的区别，也有山区、丘陵、平原等形态上的差异，乡村振兴必须根据区域的差异化分区分类制定发展策略。乡村振兴既有明确的近期任务和目标安排，也有远景展望，要在近期与长远之间找到平衡点，要分步实施、滚动推进。乡村振兴既要考虑到整体规划，统筹推进，也要考虑基础和条件差异，先试点示范后全面推进。

2、乡村振兴的新亮点

乡村振兴是在以往乡村发展建设理论基础上的战略升级。尤其在模式、发展、建设方面呈现了新时代的新亮点。

发展模式方面，从“城乡统筹”、“城乡一体化”，发展到“城乡融合”的新阶段。优先发展方面，从“农业优先发展”转变为“农业农村优先发展”的新思路。乡村建设方面，从“新农村建设”、“美丽乡村”，将发展到“乡村振兴”的新局面。

3、乡村振兴的新思考

我们具体要重点振兴哪些农村？不同类型不同区域的乡村给予什么样的差别化政策、措施？

如何构建农业产业体系？资本如何下乡？如何培养新型农业经营主体？如何在乡村范围内实现三次产业融合？

如何与城镇化相结合？如何实现城乡要素自由流动？如何空间落地？小城镇在乡村振兴中应该扮演什么作用？如何培育乡村的活力？

如何建设美丽乡村？如何传承和保护乡村文化？如何让乡村成为城乡居民向往的诗意的栖居地？如何推进农村土地制度改革和产权制度改革？这些都需要我们系统、深入、全面地思考和研究。

二、如何振兴乡村

乡村当前还存在很多问题。比如受重城轻村观念影响，对乡村的投入不足和不平衡，由于缺乏协调，有些项目存在重复建设、互相冲突的问题；发展建设缺乏长效机制，模仿城市的做法使乡村环境和生活遭受冲击和破坏等等。面对这些问题如何振兴乡村？我们有以下几点想法。

1、乡村振兴的愿景

中国自古是乡村社会，人们安居乐业。陶渊明的诗句“采菊东篱下，悠然见南山”是古代乡村美好意境的写照。今天提出振兴乡村，是要乡村功能完善、人居环境美丽宜居，各具特色，还要达到乡村发展有人气、有活力，适合生产生活“诗意栖居”的美妙意境。

2、优化乡村布局

乡村振兴不能脱离城镇化的大背景。随着新型城镇化的推进，不同地区的村庄会出现分化，不可能所有村庄都振兴。乡村振兴不能简单按行政单位，按照所有村庄全方位实施。应根据不同地区的资源要素，依靠有活力、有资源、带动力强的村庄，因地制宜地采取小集中，大均衡的模式有效推进，从而带动乡村全面发展。对于一些不具备条件的、人口流失的空心村，应退宅还田还林，恢复生态，实施生态治理。

3、多用乡土办法

多用自然的办法。多用一些尊重气候、自然，就地循环、环保的自然办法，巧妙解决问题；多用传统的办法。多用根据生产生活经验长期形成的传统办法，学习传统的精髓，它们经得起检验，更适合乡村；多用中医式的办法。多用系统调理，针对具体问题的针灸式，植入式中医办法；多用长期在乡村建设中形成的适合农村建设智慧的乡村土办法，少用洋办法。

4、综合全面发展

产业找准。乡村产业重点要基于更高效、更生态、更智慧的农业；其次应该注重高附加值的农产品的生产和加工；针对有工矿、商贸、旅游基础的乡村，要更好地发挥，但不要村村搞旅游，村村搞工业。

环境宜居。乡村基础设施和公共服务设施要逐步完善；环境要干净、整洁；风貌要美丽而有特色；乡村环境还要有意境，达到诗意栖居，乡村要建设的比城市更让人向往。

文化自信。未来乡村要让大家有乡村自信，把乡村文化挖掘出来，特色彰显出来。就像我们的乡土文学和乡土菜一样，受到青睐和热捧。乡村要建一些高标准、能够传世的、充满文化艺术价值的建筑，这对整个社会的推动有着用经济眼光无法估量的价值。

回归乡村社会朴素人情美。传统乡村社会是按姓氏宗亲建立而成，对乡村的稳定和发展起到很大作用；乡村是熟人社会，人与人之间的熟悉是城市所欠缺的。未来乡村要把这种东西恢复和保留下去，这是人的精神所在。乡村的朴素人情美，淳朴善良，这些优良的东西一定在未来要振兴。

5、激活乡村的力量

我们要把乡村能人吸引回乡，多培养乡村能人，多培育集聚人气的产业业态；乡村振兴不是简单地给予式的帮助，要把乡村人的利益考虑好，调动他们的积极性和热情；要把他们的思维方式摸透弄清楚，遵循他们的思路去引导，激活他们的创造力，自下而上，上下联动；要多给他们提供低门槛的、低成本的空间，特别注重一些适龄人口的需求，多给他们发展机遇，政策上给予支持，激活自身造血能力。

6、整市（县）推进

单个乡村是规模小但内容复杂的，但是一定区域内的乡村又是在相同的自然、社会和经济发展条件下形成的，具有相当的共性，以区域为单位推进乡村建设更经济、系统、高效，以市县为单位更利于统一部署，推进实施。

三、以乡村空间规划指引为抓手落实乡村振兴战略

乡村振兴是一个非常复杂的系统工程，涉及到多个领域，包括乡村产业振兴，生态环境保护，土地集约高效利用，农田水利设施建设，基础设施、交通设施建设，社会事业投入，文化事业振兴，乡村建设等多项工作，通过乡村空间指引和管控，把社会各个领域的投入和建设活动统一起来。科学指引好项目建设，管控好占地规模、建设规模、建设标准、外观风貌、建设时序等内容，是行之有效地落实乡村振兴的手段。编制乡村空间规划指引，我们认为重点在以下几个方面：

1、摸清家底

市县层面对乡村资源往往缺少系统的梳理，更没有在空间上直观地反映出来，难免造成工作的忽视。从市县域范围内摸清有多少农田、多少山林、多少水面、多少道路、多少文化遗产、多少村庄，对基本情况做全面而系统的梳理，摸清家底，为下一步乡村空间规划指引和管控打下扎实基础。

2、分区指引

充分尊重现状情况。充分尊重现状不同的用途和功能，不轻易改变用途。

根据地形、经济、文化分区。根据县域不同的地形地貌、经济发展水平、文化习俗、交通等因素，按照分区分类的思路解决乡村发展问题，分区管控，分类施策。

根据生产、生活、生态划定。按照生产、生活不同的功能，充分挖掘和考虑生态保护、产业发展、人居环境布点和各项设施配置的需求，梳理规划新的分区，划定生产、生活、生态空间。

落实到行政区具体操作。统筹的分区和部署不要受制于行政区划，但实施要考虑行政的需要，兼顾现有的行政区划。

3、梳理乡村空间体系

点、线、面结合。乡村空间中有呈点状分布的重要景点、重要农业点、村镇居民点，有河流、山脉、公路形成的脉络与线状空间，有广袤农田、村庄形成的面状空间等，乡村发展是点线面的结合，有重点有一般、有积聚也有放松，才能更有机地发展。

有重点有先后。梳理体系、合理布局，有重点有先后的科学推进，不同的建设标准，不同规模，不同建设时序，有步骤的实现乡村的全面振兴。

4、优化项目配置

不同的乡村地区在社会事业、文化、产业、乡村建设等方面存在差异化的需求，总体看项目配置又存在分布的不均衡，我们要通过优化项目配置，补齐短板，发展重点，均衡布局。

5、多规协调、相互融合

这些年国家产业、生态、建设、社会、文化等方面建设了很多农村建设项目，但是不少项目之间缺乏协调，利用效率不高；同时有些项目只注重功能建设，没有与周边的乡土环境相协调。我们希望通过空间规划指引、多规协调把这些项目统一起来，减少冲突、复合利用，同时建设得具有乡土特色。最大价值地发挥建设项目的综合作用。

6、风貌美丽和谐统一

当下的乡村建筑风貌存在着一定的布局混乱、简陋呆板、张冠李戴等问题，与自然和乡村社会不和谐。也出现了很多三面光的水渠、挖山填湖的道路等破坏乡村风貌的现象，未来要用自由灵活的布局、本地的建筑材质、传统的形式和图案、绿树掩映的方式做出和谐统一、美丽而有特色的风貌。乡村风貌要充分尊重地域、民族、乡土，要反映生产、生活，要体现时代和文化。

未来乡村对工矿厂房、农业大棚、河塘沟渠、农业种植、树木绿化，建筑风貌等，都要进行系统的管控和引导。

7、针对建设热点

近期可以针对当前建设活跃的热点开展工作，如农民的产业（农田水利设施、厂房、大棚、水渠、棚圈），公共服务设施和基础设施（道路交通、桥梁、墓地），人居环境（房屋、村庄改造、树木、黑臭水体和沟渠的治理）等。农民着急建什么，我们就先解决什么。

四、《美丽乡村导则》精准指导乡村建设

乡村建设面大、分布散、复杂，用传统自上而下板块式的规划很难具体指导乡村的各项建设内容。以系统式、针灸式、规则式为特点的《美丽乡村导则》就是精准指导乡村建设的一种空间管理方法。

1、整体引导

在坚持保护生态环境、体现乡土特色、保障村庄安全、满足现代化生产生活要求、注重历史文化传承的原则下，从乡村建设现状分析入手，形成了一套体系完整、制定美丽乡村建设目标、分区管控、构建市域美丽乡村体系。

2、分区管控

为了便于政府管理者、设计师、施工队伍以及村民等使用对象的具体操作，提出了自下而上的问题导向与自上而下的目标导向相结合的方式，建立分区的美丽乡村体系。制定风貌控制分区、明确各管控分区目标、制定分区美丽乡村建设导则、提出保护及控制要求。

3、要素控制

针对县域乡村的建设的山水田园、河湖水系、村庄环境、农房建设、庭院、晒谷场、河堤、桥梁、农村道路、垃圾收集点形式、污水处理方式等热点进行系统控制。图文并茂地明确建设形式、规模等控制要求，便于实施乡村建设管理。

以下条款都要配以具体的说明和相关支持的数据，以及数个选择的意向示意图。

（1）山水田园

系统的梳理影响山水田园乡村风貌的要素，包括生态山林、河湖水系、农田景观等，并提出关键的管控要求。

生态山林。提出保护山林的具体要求，明确对砍树、挖山等破坏行为的惩罚办法和实施要求。

河湖水系。河道。对清污、疏浚、拦坝等提出管控要求。河堤。管控河堤材质，河岸种植。池塘。注重保持原有乡土环境。沟渠。对治污，绿植，河渠三面光等提出管控。桥梁。对桥体实用性和形式、护栏材质等提出要求，保护古桥。

农田景观。农田土地整理。整理零散土地，保持田塘园路。种植引导。对种植提出肌理、品种、季节等提出配置要求。大棚。提出布局、色彩、材料等要求。道路。对线型、路缘石、路旁景观等提出要求。

（2）村庄风貌

村落格局。注重保护乡村肌理，山形水系。

整体风貌。与周边山水田林环境和谐，提出色彩风格要求。

乡村景观。重要场所。分别对村庄入口、公共活动场所、乡村小品等提出建设指导。

村庄绿化。村庄绿化。优化路边、水边、边坡、宅边等零散空间的绿化种植，对植株种类提出不同的建议。

（3）乡村建筑

农房建筑。建筑风貌。对建筑色彩、材料、细部、门窗、符号等提出管控。宅前屋后。提出绿植、铺装、农具等元素的建议。晒谷场。对布局、面积、长宽比、一场多用等提出要求。

（4）文化传承

历史遗存和传统文化。深入挖掘历史文化资源，保护历史遗存和文物古迹。传统村落和传统建筑。挖掘、抢救传统村落，建立档案，拓宽利用渠道。文化传承人、召集人。扶持传承人。文化场所、路线和空间。对布局提出完善建议。文化活力。对地域、传统和现代文化进行挖掘、传承和丰富，完善文化场所。乡风文明。以干部带头，群众参与为原则创建文明乡风。

（5）产业发展

农业。提出详细的产业引导，推进更加高效、生态、智慧的农业。工业。对布局、环境影响、产业方向等提出引导建议。服务业。提出布局建议、产业引导与鼓励项目类别。

（6）基础设施

饮水安全。对水源选择、水源保护、供水形式等提出指导意见。污水处理。提出选址原则，因地制宜选择处理工艺。垃圾处理。提出垃圾分类和源头减少的原则，对垃圾收集方式和设施、处理方式等提出选择建议。村内道路。对道路铺装、停车方式、道路设施、标志等提出功能、风格、材质等其他要求。墓地。对选址、距离、选地等提出要求，提倡“绿色殡葬”理念。防灾减灾。针对人防、抗震、消防、防洪防涝等方面提出完善的要求与措施。

（7）公共服务

公共建筑。对建筑体、规模、功能、风貌等提出全面控制。

公共服务。设立公服设施的设立标准、设施水平、功能要求等原则。

（8）综合管理

基层组织。对组织建设制度、公众参与方式、日常管理模式、乡绅乡贤、村规民约等方面提出创新性的建议，规范各类制度，建立良性的监督考核与奖惩机制。