《中国发展观察》：“特色小镇”要有持久生命力

“特色小镇”或成破解城乡二元结构的“秘钥”

虽然改革开放至今，我国的小城镇建设取得了一定成就，但在发展中仍存在一些问题。国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘云中在接受《中国发展观察》记者采访时说，我国的区域差异很大，东部比较发达地区和西部欠发达地区的小城镇建设所面临的问题有所不同，但总体看来，主要面临三个方面的问题。一是经济活力不强，难以提供充足的、体面的就业岗位。小城镇在空间上是连接城市和乡村的重要纽带，是农村人口本地城镇化的重要场所，应该提供大量的非农就业岗位，但现实情况是很多小城镇尤其是中西部的小城镇缺乏有竞争力的产业，就业的稳定性较差，劳动报酬偏低。二是小城镇的基础设施和公共服务较为欠缺。目前小城镇的道路、电力等基础设施已有很大改善，但是垃圾处理、污水处理等设施还非常欠缺。而且，小城镇的学校、医疗卫生、文化、体育等公共设施水平较低，尤其是医疗卫生和文化设施很欠缺，不能满足大量人口本地城镇化的需求。三是县以下的镇（乡）财政实力弱，缺乏稳定的财政收入来源。镇（乡）级财政的税收收入划分并没有统一的标准，各地的差异很大，由于大部分小城镇缺乏有实力的企业，本级财政集聚财力的能力较弱，很多情况下都要依赖转移支付，严重影响了小城镇的基础设施建设和提供公共服务的能力。

“我国的小城镇发展模式确实存在一些问题，小城镇在建设上缺乏财力、在发展上缺乏活力、在经济上缺乏实力、在形象上缺乏魅力。”国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所综合研究室主任贾若祥在接受采访时表示。他解释， 我国小城镇大都规模较小，集聚产业的能力较弱，尤其是税源性项目少、规模小，致使财力短缺成为我国大部分小城镇发展中面临的普遍问题。财力短缺致使小城镇的财力主要用于财政刚性支出，能够拿出来用于发展的财力十分有限。同时，小城镇发展自身可以做主的政策工具、资金支持十分有限，而且发展空间相对狭小，小城镇发展中可借力、借势的余地不大，小城镇很难成为战略投资者关注的重点，致使小城镇发展的活力不足，外部要素参与小城镇发展的动力不足。此外，我国大部分的小城镇经济基础较差，普遍存在产业规模小，实力弱，抵御市场风险的能力弱，缺乏较大规模的产业支撑，在市场竞争中缺乏核心竞争力。小城镇大部分是由乡转变而来，普遍是依托主要的村庄而建立，基础设施建设比较滞后，美化、亮化、绿化、特色化不足，有的甚至在垃圾收集转运、污水处理、道路交通等方面还存在很大缺陷，致使小城镇缺乏集聚人口和产业的魅力。

目前，我国新型城镇化的要求就是促进大中城市与小城镇的协调发展。而发展“特色小镇”正是探索科学推动小城镇发展的方法之一。谈及“特色小镇”的内涵，两位专家都表示，特色小镇是指与其他小镇相比能够发挥自身比较优势，在城镇建设和发展的某些领域能够体现人无我有、人有我强；要体现因地制宜，结合地方特点，发挥地域优势，在此基础上找到有生命力、有市场前景的产业，在城镇基础设施和建筑风貌方面与当地的自然地理条件相匹配，充分体现当地的风俗特点。

贾若祥强调，“特色小镇”是我国新型城镇化建设的有机组成部分，也是我国推进大中小城镇协调发展的有机组成部分。在推进新型城镇化进程中，不能仅仅关注大中城市或城市群的发展，还要关注小城镇的发展，形成大中小城市协调发展的良好格局。

刘云中也表示，建设特色小镇是实现新型城镇化的重要方式。他进一步阐述，中国的新型城镇化就是要坚持以人为本，要能够传承中华文明，建设特色小镇就是要激活、释放小城镇的活力，为大量农村人口城镇化提供体面的工作机会；同时我们在现实中也看到，大量有特色的传统村落、集镇都需要保护或者需要实行保护性开发利用，建设特色小镇也是留住乡愁、留住传统文化、传承中华文明的重要路子；建设特色小镇是完善推动大中小城市和小城镇协调发展的内容，国家的新型城镇化建设需要较为完整的城镇体系，其中，小城镇的建设是不可或缺的部分，只有把小城镇建设好了，才能更有效地吸纳人口、缓解人口资源环境方面的矛盾，实现新型城镇化。

“特色小镇”发展模式也面临“小问题”

今年2月25日，在国家发展和改革委员会举行的新闻发布会上，来自国家发改委和浙江、贵州两省的相关干部着重围绕浙江杭州云栖小镇、贵州安顺西秀区旧州镇介绍了新型城镇化和特色小镇建设的有关情况。可以看出，从“特色小镇”一词首次提出至今，特色小镇的发展确实取得了不少成绩。但在遍地开花的特色城镇建设中，也存在一些问题。贾若祥直言，在可选余地十分有限的情况下，部分小城镇建设往往本着“捡到篮子就是菜”的想法，很难对城镇发展进行长远的谋划，甚至缺乏必要的规划，造成为了“特色”而“特色”，甚至还存在填湖、削山、砍树等破坏生态的现象。

如何找准自身的定位，避免“千镇一面”、唱“空城计”，成为地方政府不得不面对的问题。贾若祥给出三点建议：一是要突出特色，以特兴城。小城镇的规划和建设，一定要发挥小城镇的比较优势，比较优势就是小城镇的最大特色，要通过充分发挥小城镇的特色和长处，促进小城镇做精、做专、做强。二是要以大带小，联动发展。小城镇发展要和毗邻的中大城市联动起来，根据自身优势积极承接毗邻中大城市需要向外疏解的功能，通过借大城市的力和势，促进小城镇加快发展。三是要科学规划，务实推进。小城镇的建设要建立在科学规划基础上，要根据小城镇的资源环境承载力和未来发展潜力，合理规划小城镇的经济规模、人口规模、用地规模，不能贪大求洋，更不能冒进。

“特色小镇的建设目前还在逐步推进的过程中，应该首先选择具备基本条件的小镇着力建设”。刘云中建议，除了要找有一定的产业特色、与中心城市联系较为方便的小镇，又如有较为悠久历史传承、民族特点或者有较为突出的自然地理特征的小镇，还要根据这些小镇的特色进行规划与建设，成熟一批，建设一批，不能着急赶进度。只有充分发挥出这些小镇本来具有的特色，同时借鉴一些共性的、普遍适用的技术尤其是建筑节能、垃圾固废处理技术，才能够避免那些重复的、“千城一面”的建设。

刘云中还强调，特色小镇的施工建设只是开头的一小步，后期的管理、维护和运营是重头戏，不能相互割裂，造成资源浪费，要使特色小镇建立在可持续发展的基础上。

而在面对“融资难”的问题上，现有的一些成功案例告诉我们，地方政府如何调动企业的积极性，推进公私合营（PPP）模式成为重要突破口。“特色小镇的建设需要投入大量资金，尤其一些基础性投资，回收周期长，面临资金约束，需要政府、企业和居民的共同努力。”刘云中说。从鼓励企业积极性的角度，他认为，地方政府可以从三方面入手：首先可以对特色小镇的建设内容进行分类，对于成本收益划分比较明确的项目，积极鼓励企业资金的进入；第二，在较高的行政层级上，例如省一级或者地级市层面，将一定数目的特色小镇建设集中打包，通过采取发行地方政府债券等方式吸引民间资金进入；第三，地方政府可以制定一些特殊政策，鼓励有实力的企业整体进入，承建和运营特色小镇。PPP模式也是企业和政府合作来建设特色小镇的一种方式，尤其是在有较为明确收益的特色小镇建设项目中，可以采取PPP模式，减轻政府资金投入的压力。当然，在这一过程中，无论是政府还是企业都应该具有契约精神，信守合同的约定。

除对小城镇进行合理规划，还要厘清政府和市场的责任，对于能够发挥市场作用的，消除各种障碍，为发挥市场配置资源的决定作用创造条件。贾若祥指出，要推进权力清单、责任清单和负面清单的管理模式，加强事中和事后监管。对于竞争性领域，政府更多地是创造公平竞争的环境并加强市场监管，通过负面清单管理的模式，放开社会资本进入门槛，激发小城镇建设活力。另外，小城镇在我国新型城镇化建设中是一个薄弱环节，仅仅靠小城镇自身发展十分困难，需要上级政府给予一定的政策扶持和帮助，尤其是在资金、土地、基础设施建设等领域，需要特殊的扶持政策。

“特色小镇”建设尚存进步空间

追溯“特色小镇”的前身，刘云中告诉记者，在一定程度上，特色小镇建设是20世纪80年代开始的“一村一品”“一镇一品”的延续，与现在有所不同的是，当时的情形比较侧重于产业和产品特色。从过往的经验看，这种突出产业特色的做法增强了村镇的经济实力，而且这种方式从珠三角、长三角逐步扩展到中西部地区，取得了成效。而当前建设特色小镇，则是对原有的模式有所拓展，产业特色不再仅仅是制造业和贸易产品，还要突出服务业，例如商业贸易、休闲旅游、创业创意等；还要进一步从产业特色向生活宜居、环境保护、历史文化传承等方面突破和拓展。

“从‘特色小镇’的成功案例中，我们还可以总结出四点值得借鉴的理念。”贾若祥说，一是政府引导，企业主导。特色小城镇建设，政府要在规划编制、宣传推介等方面发挥积极作用，鼓励和支持企业参与小城镇建设和发展，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，使一些区位条件好、发展潜力大、资源环境承载力高的小城镇得到更好更快发展。二是借助互联网，促进产业融合发展。很多小城镇有自己特色的产业和产品，而且品质很好，但是量不大，借助互联网，可以促进农业、加工、销售、贸易、售后等相关产业的融合发展，促进小城镇做得更专、更精、更强。三是保护生态，促进绿色发展。青山绿水已经成为宝贵的资源，借助互联网等现代科技手段，生态优势也能转变为产业优势和经济优势。休闲旅游、特色农产、传统文化等在小城镇经济发展中起着越来越大的作用，而保护好生态，可以进一步放大小镇在上述领域的发展潜力。四是注重引入战略投资者，吸引多元主体参与小镇建设和发展。目前，特色突出、发展潜力大的特色小镇越来越受到战略投资者的青睐。战略投资者对小镇进行统筹规划和建设，可以有效防止小镇建设过程中的碎片化，因此，要尽可能地吸引战略投资者对小镇进行统一规划和开发。同时也积极吸引多元主体参与小镇建设，发挥多元主体参与小镇建设的积极性。

而在具体的规划设计方面，刘云中还特别强调，一定要注意借鉴我国的传统建筑手法和规划理念，体现我国不同历史时期、不同地域特色、不同民族的建筑特点，尽量多地采用当地的建筑形式，不要搞大拆大建，尽量尊重原来居民的意愿，做到人与自然、人与历史的和谐与融合。（记者 姜巍 张菀航）

来源：中国发展观察杂志