中国休闲农业发展现状、问题与对策

摘 要

与世界休闲农业发展规律相似，人均GDP迈过8000美元后，我国休闲农业进入高速发展阶段。但是，受农地制度等诸多因素影响，我国休闲农业面临着产权不稳定、经营普遍亏损和碰触耕地红线等重大问题，亟待根据休闲农业发展特征，划定休闲农业区域，改革休闲农业用地制度，制定休闲农业建设标准，确保休闲农业健康发展。

一、引言

休闲是美好生活最重要的组成部分，不同学科的学者对休闲有不同的认识和定义。从与休闲相对应的工作角度，休闲是不以工资为目的的时间利用，是人力资本积累的一种形态以及人们生活满意度和幸福感提高的重要维度。技术进步和制度变迁，使人从繁重的体力劳动中解放出来，休闲观作为人的生活价值观，已影响到一个国家的经济形态。一般的看法是，人均GDP超过5000美元后就进入一个旅游休闲时代。但从发达国家或地区休闲农业发展的历程看，人均GDP达到8000美元后，休闲农业才进入一个快速发展的“休闲拐点”：城市居民对于乡村自然景观的需求增长，诱致农业多功能的开发利用。

全球范围看，意大利在1865年成立了世界上最早的农业与旅游专业协会“农业与旅游全国协会”，介绍城市居民到农村去体验农业趣味，与农民同吃住，这是休闲农业的萌芽。随着资本主义经济的发展，休闲农业随之兴起。以农业生产最为基本的要素土地的丰裕程度为标准划分，发达国家或地区现代农业发展类型主要有以日本、韩国、我国台湾等土地资源短缺型和以欧美、澳大利亚等土地资源丰富型为代表的两类。不管哪种类型，随着工业化、城镇化、信息化和农业现代化的推进，农业生产成本上升，政府都积极制定政策引导发展休闲农业等乡村新业态，以此促进农民增收、农村经济繁荣和农村生态环境改善。

我国是一个人多地少的资源短缺型国家，大国小农的基本国情，城乡分割的二元经济制度等系列因素限制了农业竞争力的提高和农民收入增长潜力，发展休闲农业与乡村旅游，是我国都市郊区、特色产品地区、农业自然资源丰富和农耕文化多样化地区拓展农业功能，实现城乡融合发展的重大举措。休闲农业是以农业生产、农村风貌、农家生活、乡村文化为基础，开发农业与农村多种功能，提供休闲观光、农事参与和农家体验等服务的新型农业产业形态，分为农家乐、休闲农园、休闲农庄和休闲乡村4种。近年来，在市场拉动、政策推动和经营主体联动下，我国休闲农业产业规模迅速扩大，已成为农村一二三产业融合发展和产业兴旺的重要载体。但是，我国休闲农业面临着产权不稳定、建设不规范、经营普遍亏损和碰触耕地红线等重大问题，制约着休闲农业的健康发展，因此需要系统梳理发展现状、存在的问题并提出有针对性的政策建议。

二、我国休闲农业发展历程

改革开放后，伴随中国经济成长，我国休闲农业发展大致可分为以下几个阶段：

（一）1978年～1997年缓慢发展阶段

改革开放初，中国经济开始恢复和快速发展，靠近城市和景区的农民，自发举办西瓜节、荔枝节、桃花节等节庆活动，吸引城市居民去品尝、观光旅游，这是中国休闲农业的萌芽。随着城乡经济发展，在经济发达地区、特色农产品地区，出现了以农业生产和观光旅游相结合的新农村，如江苏的华西村、浙江上虞的盖北葡萄休闲观光园。1987年，一些从事乡村农家旅游发展和农村居民出游活动的社会人士在北京成立了“中国农民旅游协会”。1989年，“中国农民旅游协会”更名为“中国乡村旅游协会”，标志着全社会开始关注乡村旅游。20世纪90年代初，以华西村建立农民旅行社为标志，农业旅游市场开始形成，一些村镇开始兴办旅游企事业，有计划地开发农业旅游资源。1995年5月，我国实施双休日制度，居民休闲需求获得了释放机会，休闲农业和乡村旅游正式进入政策制定者的视野。

（二）1998～2005年初步发展阶段 

随着人民生活水平从温饱走向小康，休闲旅游需求增加，旅游交通体系不断完善，政府也不断出台扶持休闲农业与乡村旅游的政策。1998年，原国家旅游局推出“华夏城乡游”，提出“吃农家饭，住农家院，做农家活，看农家景，享农家乐”的口号；1999年推出“生态旅游年”活动；2001年出台了《农业旅游发展指导规范》，公布了首批农业旅游示范点；2002年倡导开展农业旅游，发布实施《全国农业旅游示范点、工业旅游示范点检查标准（试行）》；2004年在全国评出203个农业旅游示范点。一系列政策推动了休闲农业与乡村旅游发展，涌现出了上海孙桥现代农业科技观光园、北京锦绣大地农业科技观光园、广州番禺化龙农业大观园、北戴河集发生态农业观光园、苏州西山现代农业示范园、成都郸县农家乐、武夷山观光茶园等一大批观光休闲农业园区。

（三）2006～2015年快速增长阶段

这是我国经济社会“十一五”和“十二五”两个五年规划时期，以中国共产党十六届五中全会提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”社会主义新农村为标志，休闲农业进入快速增长阶段，开始注重整体规划，开展科学论证。2006年原国家旅游局将当年全国旅游主题确定为“中国乡村旅游年”，宣传口号为“新农村、新旅游、新体验、新风尚”，出台了《关于促进农村旅游发展的指导意见》；2007年与原农业部发文《关于大力推进全国乡村旅游发展的通知》；2009年的“中国生态旅游年”，倡导“走进绿色旅游，感受生态文明”；2010年原农业部组织编制了《全国休闲农业发展“十二五”规划》；2014年审定了《休闲农业术语、符号规范》《农家乐设施与服务规范》两项标准。同年国务院发布的《关于促进旅游业改革发展的若干意见》提出了“大力发展乡村旅游”的具体指导意见。这些举措有力地助推了休闲农业和乡村旅游发展，相继出现了以农家乐、度假村、野营地、生态农业观光园、教育农园、民俗文化村、乡村俱乐部等多种形式的休闲农业与乡村旅游，休闲农业和乡村旅游成为经济社会发展的新业态、新亮点。据不完全统计，2015年全国休闲农业和乡村旅游接待游客超过22亿人次，营业收入超过4400亿元，从业人员790万，其中农民从业人员630万，带动550万户农民增收。

（四）2015年后“十三五”高速发展阶段

进入“十三五”后，中国经济发展进入新常态，人均GDP超过8000美元，农业发展进入“休闲拐点”，休闲农业呈现出产业规模化、经营集约化、内涵多元化的发展趋势。各项扶持政策密集出台，2015年以来每年的中央一号文件都对发展休闲农业和乡村旅游进行了部署。休闲农业的社会投资增加，经营主体多元，类型模式多样，组织体系逐步健全。与之相关的规划设计、人才培训、信息咨询和宣传推广等中介服务机构也发展起来。截至2018年底，农业农村部已创建了388个全国休闲农业和乡村旅游示范县，聚集村达9万多个，推介了710个“中国美丽休闲乡村”和248个“中国美丽田园”。2018年全国休闲农业和乡村旅游接待超30亿人次，比2015年增加9亿人次，年均增长11%；营业收入超8000亿元，比2015年翻了一番，年均增长22%。据对13.5万家休闲农业经营主体的观测，休闲农业中农民从业的占93%，平均每亩农地营业收入可达1.5万元，从事休闲从业的农民年人均收入在5万元以上。休闲农业对增加农民收入、精准扶贫精准脱贫、促进农村产业融合、城乡一体化发展以及拓展旅游业发展空间具有重要意义。根据休闲农业和乡村旅游发展“十三五”规划，到2020年，全国休闲农业布局将更优化、类型更丰富、功能更完善、特色更鲜明。

三、我国休闲农业区域布局和主要发展模式

休闲农业贯穿农村一二三产业，融合生产、生活和生态服务功能，紧密联结农业、农产品加工业、服务业，将农业从单一的农产品生产功能向原料供应、生态涵养、文化传承、人文创意等多功能扩展，实现大农业与大旅游的有机结合。根据区位、资源、文化背景等条件，我国休闲农业的区域空间布局主要有：大中城市和名胜景区周边，依山傍水逐草自然生态区，少数民族地区和传统特色农区。当然，不同发展时期和不同分类标准，休闲农业发展模式有不同的分类方式。2018年中央一号文件指出，要“实施休闲农业和乡村旅游精品工程，建设一批设施完善、功能多样的休闲观光园区、森林人家、康养基地、乡村民宿、特色小镇”，把乡村民宿和特色小镇作为当前休闲农业和乡村旅游发展的重要模式。

（一）都市农业和名胜景区周边连片开发型

为满足城市多方面需求发展起来的都市农业，位于市区周围的近郊（也可能镶嵌在市区内部）和客源丰富名胜景区周边，二者是休闲农业布局和发展的重要区域，适合政府为主建设基础设施，带动农民集中连片开发。这种模式结合周围的田园景观和民俗文化，兴建一些休闲、娱乐设施，为游客提供休憩、度假、娱乐、餐饮、健身服务，主要经营类型包括相对集中联片的休闲度假村、休闲农庄、农业嘉年华、市民农园、农事体验乐园以及民宿和乡村酒店，在北京、上海、成都以及海南、云南等区域较常见。如北京朝来农艺园、上海孙桥现代农业开发区、苏州未来园林大世界等。此外，依托科研力量建立起来的很多农业科技园区，也由单一的生产示范功能，逐渐转变为兼有休闲和观光等多功能的农业园区，分蘖出农业观光园、农业科技生态园、农业产品展览馆、农业博览园或博物馆等经营模式，可以为游客提供了解农业历史、学习农业技术、增长农业知识等活动服务。

（二）依山傍水逐草自然生态区的观光养生型

山区、滨水地区与草原地区具有独特气候、植被、生态和人文资源，是重要的特色休闲农业功能区。在保护生态环境的基础上，发展出了农业生态游、农业景观游、民俗风情游、特色农牧渔业为主的休闲农庄和农家乐。同时，结合特色村落、小城镇建设，以新农村格局和古村镇宅院建筑为旅游标志物，开发观光旅游，涵盖有古民居和古宅院型、民族村寨型、新村风貌型和古镇建筑型。如海南省利用独特资源，以共享农庄为载体发展休闲农业。此外，以独特的景观、设计加上互联网带动创建的精品民宿，逐渐成为这些地区的亮点。民宿除了增加乡村人气、游客消费频率，还大大提升了目的地知名度，通过熟人营销，提高入住率。浙江松阳县的“过云山居”，不少游客去松阳，就是为了在过云山居住一晚，一家民宿带动了整个松阳县的旅游。

（三）少数民族地区的民俗风情型

少数民族地区具有丰富的特色民风和民俗资源，通过保护特色村庄和田园风光，以特色风土人情、民俗文化为旅游标志物，突显农耕文化、乡土文化和民俗文化，开发农耕展示、民间技艺、时令民俗、节庆活动、民间歌舞等休闲旅游活动，丰富休闲农业和乡村旅游的文化内涵。主要类型有农耕文化型、民俗文化型、乡土文化型、民族文化型。每年七八月牲畜肥壮的季节被喻为“农牧物资交易会”的蒙古族那达慕大会；黔东南地区农历三月初三侗族的播种节，农历正月至二月由寨老带领男女老少通过吹笙、跳舞、斗牛、对歌等形式进行“祭萨”活动的榕江三宝侗族萨玛节；以展示梯田、高原湖泊、雪域风光和白族、藏族、哈尼族等少数民族农村生产生活特性的云南民族农耕文化博物馆；体现黎族风情文化的海南保亭黎族船型屋民宿，都是很好的案例。

（四）传统特色农区的农家乐、观光采摘、民宿等多形态

传统特色农区是以农产品生产为主，同时，立足当地农业资源、农耕文化、生产条件和自然景观，通过拓展农业的多功能性，强化农业生产过程和产品功能创意，提升文化内涵，发展出景观农业、农事节庆、观光采摘、特色动植物观赏以及各种农业园区、主题公园等。农民利用自家庭院、自己生产的农产品及周围的田园风光、自然景观，以低廉的价格吸引游客前来吃、住、玩、游、娱、购等的农家乐，主要类型有农业观光农家乐、民俗文化农家乐、民居型农家乐、体闲娱乐农家乐、食宿接待农家乐、农事参与农家乐等。近年发展起来的乡村民宿覆盖云南等全国21个省份239个贫困县，仅2018年这些贫困县的民宿就增长了5倍，其中陕西和河南两省贫困县的乡村民宿分别增长了23倍和15倍，对于脱贫发挥了重要作用。

四、我国休闲农业发展中的主要问题

（一）多部门管理，缺乏统筹规划休闲农业涉及三次产业，空间结构复杂，需根据经济社会发展的阶段性要求进行统筹规划。休闲农业既是“农业”，也是“休闲”，在管理层次上涉及农业农村部门与文化和旅游部门的职能定位和综合协调问题。把“休闲农业”定位为“农业”与把“休闲农业”定位为“休闲产业”，不仅是一个由哪个部门管理的问题，更是一个影响休闲农业发展方向的重大问题。比如当前社会关注的“民宿”产业，在日本、我国台湾地区，民宿与乡村酒店是严格区分的。很多国家和地区发展民宿的主要目的是充分利用农户现有民房，增加农民特别是农村老人的就业机会，增强外界对农村生产、生活的了解，为农民与城市外来客搭建交流平台。因此，在用地制度、房屋建筑、卫生、防火等等方面的标准就要低于乡村酒店业。而当前我国的旅游民宿，是按照酒店管理定位的，其用地制度、建筑、道路、景观和环境等方面的要求大大高于以农民特别是小农户经营为主体的“民宿”。多部门管理，缺乏对休闲农业发展定位的一致性意见，各个部门都在按各自的理解和权限制定发展规划和行业标准，比如有些地方推出休闲农业基地星级认证，片面强调旅游接待的设施设备完备及服务标准化，忽视了休闲农业的“农业特色”、“农民特色”，造成规划定位不清。

（二）基础设施不配套，价值链短

近年来，我国乡村公路、水、电、气、网、医疗、卫生等基础设施建设取得了突出成绩，但相对于城市来说，还很落后。在少数民族地区、贫因山区和经济欠发达地区，基础设施条件更差些，很难吸引城里人去吃、住、游。连接景区道路、停车场等基础设施建设滞后，垃圾和污水等农村人居环境整治历史欠账多，乡村民宿、农家乐等产品和服务标准不完善，连接休闲农业经营主体与消费者之间的信息服务不充分，经营规模普遍偏小，服务质量不高，尚未形成完整的产业链，无法取得规模效应，价值链短。

（三）建设指标少，用地成本高

按照2018年新的农村土地承包法，承包地必须农用，但对什么是“农用”并没有严格定义。现行的土地制度是按传统“农业、工业和服务业”行业分类标准对土地进行用途管制的，而休闲农业是三次产业的融合，既是“休闲”也是“农业”，生产过程和产品同时包含了“农业和非农业用地”的土地要素。不管哪种模式的休闲农业，要想获得正常的投资收益和可持续经营，必然需要建设一些基本的餐饮、农产品加工、展销、停车场、住宿、会议、休憩娱乐、科学实验设施。现有的《土地管理法》规定，这些设施用地属于非农的建设用地，需要通过征地将集体用地转变为国有的建设用地才能使用。在城市建设用地指标还极为紧缺的情况下，休闲农业的建设用地难有保障。此外，即使休闲农业项目符合土地利用整体规划，在有建设用地指标的情况下，将农用地通过征、挂、拍等程序转为建设用地，用地成本大幅度增长，很多休闲农业项目难于承受。

（四）资金回收期长，经营效益不理想

在国家提倡下，休闲农业近年来成为社会的热点。在城市地产降温的大背景下，很多工商资本下乡，盲目流转土地，发展休闲农业综合体，但农业投资周期长，市场波动大。根据我们的调查，休闲农业项目的盈利率很低，10个休闲农业项目，7个亏损、2个持平、1个能赢利，原因是多方面的：（1）休闲农业自身属性和农地制度限制，休闲农业经营者很难提供符合金融部门要求的有效抵押品，导致其获得的银行信贷支持有限，也很难直接从资本市场融资，需要经营者雄厚的资本为支撑，投资量大；（2）乡村旅游季节性强，客源分散。旺季客源多了接待不了，淡季客源又太少，日常费用高；（3）乡村旅游产品单一、对项目地文化缺乏深度挖掘，同质化问题严重；（4）农地产权不稳定，休闲农业缺少投资价值；（5）农产品市场风险大，“家有万贯，带毛的不算”，一场突如而来的非洲猪瘟，就让很多养猪场关门倒闭。

（五）缺乏建设标准，碰触农地红线

在休闲农业难赢利的背景下，一些经营者开始碰触农地红线，打“擦边球”违法用地，出现农地非农化现象。总体上，直接在农用地上建设永久住房、私人休闲农庄、会所、饮食大排档等现象较少，而大多表现在扩大设施农业用地面积，变更农业设施用途，突出表现为以下四个方面：（1）在温室、大棚、葡萄架、果树下布置桌椅从事餐饮活动；（2）建设空中木屋，将建筑物腾空；（3）以建设临时生产用房名义建民宿；（4）不经用地许可程序建设游泳池、儿童乐园、会议室等非农用地设施。2018年10月以来国家开始全面清理“大棚房”，目前已拆除13.5万亩休闲农业上的各种违规建筑。应该看到，这种违规“大棚房”是各种原因造成的，大多数是多年来坚守农业的经营者积累起来的财富，是休闲农业发展的重要推动力量。“一刀切”清理“大棚房”的情况势必影响投资休闲农业的预期。

五、政策建议

（一）划定休闲农业区，配套相应的基础设施

为了引导休闲农业向集群分布、集约经营转变，农业农村部主要通过全国休闲农业与乡村旅游示范创建、全国休闲农业创意精品推介、中国美丽田园推介和中国最美休闲乡村推介等方式，推动形成休闲农业产业区、产业带，个别地方制定了休闲农业产业带发展规划，但在国家层面尚未制定休闲农业区设置标准和管理办法。大陆可参照借鉴台湾经验，划定休闲农业区。在休闲农业区域内，认定休闲农业经营主体，制定符合休闲农业发展要求的政策措施。结合美丽乡村建设、乡村公路建设、农村人居环境整治等国家重大工程，完善交通、物流、网络、水电、安全、卫生等基础设施。充分利用旅游电商平台大数据资源，实现休闲农业经营主体与消费者之间的信息匹配和需求对接。根据区域如“天然氧吧”地区气象特征，利用科技手段改进休闲农业生产技术，提升设备设施，提高休闲农业产品品质，增强季节性客户体感舒适度。

（二）改革休闲农业用地制度

休闲农业是在经济发展后农业生产成本上升、国民休闲需求增长推和拉的结果，其目标是在保护农地的基础上，利用农业多功能性进行保护性开发。开发的目的是要给予农业投资者、经营者合理的赢利空间，带动农民增收，稳定农业从业者队伍，防止农地荒芜化。休闲农业融合了三次产业，其用地属性复杂，不能简单地按姓“农”还是“非农”的传统用地性质进行管制。休闲农业将农业生产、农民生活和农村生态环境保护纳入到同一经营过程，因此需要打破现有的农地、建设用地管理制度，容许农家乐、民宿、休闲农园、休闲农庄等按新的建设材料、建设标准合理、合规、合法开发。对于通过建设用地获得的土地增值收益，可按一定比例评估征收增值收益税，专项用于农田保护。按照2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》的要求，“在符合土地利用总体规划前提下，允许县级政府通过村土地利用规划，调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地；预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设。”但在实际过程中，休闲农业用地难于得到保障。不管是《农村土地承包法》还是《城市用地分类与规划建设用地标准》，都不能很好地满足休闲农业发展的用地需求，亟待改革。在符合规划的前提下，农村集体经营建设用地、农村闲置房屋、“四荒地”、可用林场和水面自办、入股等方式经营休闲农业的，可以不通过招拍挂程序直接转为建设用地。

（三）制定休闲农业建设标准，保护经营者合法权益

中国是一个人多地少的大国，保障粮食安全和农村社会稳定是头等大事，在适度放宽休闲农业用地标准的同时，对于休闲农业建设材料、建设标准要严，做到宽严相济。既要支持发展，也要保护耕地，严防借休闲农业之名，从事房地产开发以及各种形式的非法用地行为。通过制定新的建设标准，基本目标是要防止农地的综合生产能力受到根本性破坏。在遇到粮食供给严重不足的特殊情况下（技术进步后，这种情况基本不存在），能够顺利地恢复为可生产粮食的耕地。在开发的同时，“藏粮于地，藏粮于技”，以防不测。同时，要保护经营者合法权益，稳定社会投资预期，吸引社会资本进入，保障休闲农业健康发展。大体上可按“限材料、限规模、易复垦”的要求制定建设标准。“限材料”就是使用对农地不产生永久性、不可恢复性的材料，比如木制材料或开发出新的特种材料；“限规模”，明确休闲农业项目中农用地承担休闲功能的比例上限和面积上限；“易复垦”，允许农用地上搭建易移走或复垦的建筑物，比如移动小木屋、集装箱或者易拆除钢结构小型住房等。

（四）培养休闲农业专门队伍，规范服务质量

休闲农业是乡村产业发展中的新事物，政策制定、经营管理模式、服务标准方方面面都还在探索试验的过程中。在公共服务上，要从规划引导入手，积极推进“多规合一”，将休闲农业和乡村旅游开发纳入城乡发展大系统中，打造产业带和产业群。完善休闲农业和乡村旅游监测统计制度，适时向社会公布统计数据，便于分析、跟踪和研究。通过宣传先进地区的发展经验，制定行业标准，引领和规范服务质量。加强从业技能培训，培养一批服务接待、教育解说实用人才。打造多元化产品，制定学生下乡实习、城市居民下乡体验生活等休假制度，促进乡村休闲观光游旺季分流、淡季不淡。在村庄规划制定和美丽乡村建设中，要提前根据休闲农业和乡村旅游要求布局农村居民点，按照发展休闲农园、农庄、民宿要求提升食品安全、消防安全、环境保护等监管标准和管理手段。鼓励学校开设专业课程，培养一批规划设计、创意策划和市场营销专门人才。在新型农民职业培训中，把休闲农业的相关知识作为重点课程。支持城里人、大学生、外出务工经商的成功人士回乡从事休闲农业开发，让新乡贤与农民结对子，促进现代农民的培育。

（五）提供财政金融支持，提升创收能力

不管是农家乐、民宿、休闲农园、休闲农庄还是休闲乡村，每一种休闲农业可持续发展的基点都要建立在经营主体能够赢利的基础上。从事休闲农业的经营主体，虽然充满乡愁，但本质上是从事市场经营活动的企业，具备创收能力才可能承担起带动农民发家致富、提升乡村产业品质和繁荣乡村经济的历史责任。只有家国情怀的浪漫，而不能认识到乡村仍是以初中文化程度以下的农民为主、较为贫困和落后的广大区域，休闲农业的经营就难以长久。农业仍然弱质，农民仍然弱势，现代生产要素由农村向城市转移的大趋势没有变，休闲农业需要国家的财政金融支持。财政上，创新融资模式，鼓励利用PPP模式、众筹模式、互联网+模式、发行私募债券等方式，引导社会资本投入。采取以奖代补、先建后补、财政贴息、设立产业投资基金等方式进行财政支持，整合财政资金向休闲农业区倾斜。金融政策上，加大对休闲农业的信贷支持，帮助经营主体解决融资难、融资贵的问题，建立银企对接平台，拓宽抵押担保物范围，提高信贷额度。 

（作者：廖永松，中国社会科学院农村发展研究所研究员）