PPP模式助力脱贫攻坚新探索

文 | 宁爱照 李思经 郭静利 （中国农业科学院农业经济与发展研究所）

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​2016年11月，国务院印发了《“十三五”脱贫攻坚规划》（以下简称“规划”），提出要创新扶贫资源动员机制，推广政府与社会资本合作、政府购买服务、社会组织与企业合作等模式，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局。此外，国家发改委等部门也在发布的电商扶贫、光伏扶贫等相关文件中鼓励政府与社会资本合作推进扶贫开发。这一系列相关文件，为贫困地区发展PPP项目提供了有力的政策保障，也为新形势下推进脱贫攻坚提供了新思路。

    PPP模式为贫困地区破解资金缺口与财政压力的矛盾提供了有效途径。投资是地区经济增长的重要动力，贫困地区更不例外。总体来看，贫困地区普遍面临基础设施落后、基本服务供给不足、市场发育水平低、产业发展滞后、观念守旧、就业增收困难等一系列瓶颈制约。破除制约、补齐短板需要巨量资本投入带动，现实是贫困地区财力薄弱，中央及地方支出规模相对于资金需求无异于杯水车薪，而过度依赖财政扶贫资金，一方面财政无力全部承担，另一方面不利于贫困地区的可持续发展。因此，必须充分发挥政府、市场和社会协同作用，发挥社会资本优势，弥补财政扶贫资金缺口，同时汇聚资金、政策、资源、科技、管理、劳动力等一切要素，形成脱贫攻坚的强大合力。这些恰恰是PPP模式的优势所在，在投资领域采用PPP模式有助于创新融资方式，加快投融资体制改革，充分发挥财政资金的杠杆作用，撬动社会资本参与投资，有助于减少财政支出压力、提高资金使用效率、增加有效供给，同时激发市场活力。

    PPP模式的发展为推进脱贫攻坚提供了有益借鉴，推动了扶贫开发探索和实践。2013年以来，政府出台了一系列相关政策，大力推行PPP模式，PPP项目在市政工程、交通运输、生态环保、农业、旅游等诸多领域获得迅猛发展。截至2016年12月底，PPP项目共计11260个，投资额13.5万亿元。其中，已签约落地1351个，投资额2.2万亿元，国有资本、民营资本以及国外资本参与其中。PPP项目的成功推广为其引入扶贫领域积累了经验。近年来，依托PPP模式的内在机制优势，为破解资金需求与财政困难的现实问题，一些地区在扶贫开发中开始探索并推广PPP模式并取得了初步成效。在易地扶贫搬迁方面，一些地区政府联合社会资本，通过建设大型多功能综合社区安置贫困人群，并通过发展社区服务业推进脱贫增收，同时提升基本公共服务水平；在产业扶贫方面，一些地区通过土地流转与合作经营方式发展特色种养殖业，还有的地区立足本地旅游资源优势，引入相关社会资本参与发展乡村旅游业，尤其在光伏扶贫方面，各级政府鼓励开展光伏扶贫，增加贫困地区和人群的资产收益，一些地区光伏扶贫试点已取得成效。

    创新扶贫机制，积极推广PPP模式。面对扶贫开发的新形势，积极创新扶贫机制，使政府主导扶贫向政府与社会资本协同扶贫转变，即要充分依托PPP模式的内在特征与运作机制，有效整合社会资本投资与贫困地区资本需求，集聚社会资本参与扶贫，提升扶贫效率，切实增强贫困地区自我发展能力。

    1.完善PPP扶贫开发机制。PPP模式扶贫的初步实践已展现出巨大发展潜力，要因势利导为推进PPP扶贫提供完善的机制保障。一方面，建立合理的利益分享和风险共担机制，加快完善PPP相关法律法规，积极培育政府契约精神，为PPP项目发展提供有利环境；另一方面，具体到扶贫领域，要充分重视PPP模式的扶贫优势效应，要完善面向贫困地区的差别化PPP项目政策，在入库审批、项目用地、税收减免、财政奖补、收费运营等方面提供一揽子配套优惠政策支持，尤其针对项目融资难的问题，要充分发挥开发性、政策性金融的作用，同时有效撬动商业性金融，为项目融资提供便利，切实构建起政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局。

    2.积极促进PPP项目投资主体多元化。根据财政部PPP中心统计，截至2016年12月末，落地示范项目签约社会资本共419家，其中民营资本占比39%，国有资本占比55%。基于资金实力及金融资源支配能力，国企参与PPP项目具有优势，应充分发挥国企投资PPP扶贫项目的作用，同时要提高包括民营资本在内的其他社会资本（如社会企业、国际机构等）投资参与PPP项目的积极性。在政府合理分担风险和让渡商业利益的基础上，积极探索社会资本的多样化退出途径，减少投资主体的后顾之忧。

    3.采用PPP模式要因地制宜。PPP模式助力脱贫攻坚还处于探索阶段，而且一般情况下PPP入库项目应满足价格调整机制相对灵活、市场化程度较高的要求，因此采用PPP模式应积极支持但要谨慎推广，要立足于当地资源禀赋或产业基础。例如，边境贫困地区要积极融入“一带一路”建设，推进完善沿边基础设施，利用社会资本探索建设边境、跨境经济合作区，发展边境贸易；在革命老区、民族地区，利用社会资本开发红色旅游、特色文化等旅游资源；在水电及矿产资源丰富地区，引入社会资本促进资源开发，推进资产收益扶贫；“一方水土养不起一方人”地区，实施易地扶贫搬迁，可引入社会资本统筹开展人口安置、社区建设和生态修复工作。

    2015年11月，习近平总书记在中央扶贫开发工作上提出了坚决打赢脱贫攻坚战的硬任务。实现既定脱贫目标，时间紧，任务重，困难多。同时，我们应该明确，贫困地区人口按期迈过贫困线并非意味着扶贫开发任务的终结，要避免“唯贫困线论”，防止通过加大财政转移支付提高贫困人口的短期经济收入，造成“数字脱贫”的假象。贫困地区和人群脱贫摘帽后，要彻底脱离低水平发展陷阱，须全面提升贫困地区和人口自我发展能力。要积极探索推进PPP扶贫的新路径，切实解决贫困地区发展的资金与财政难题，增强贫困地区经济发展的活力和动力，使贫困地区整体进入内生性、协调性、持续性发展轨道。