《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》解读

    近日，农业部等九部门联合印发《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》（以下简称《意见》）。农业部有关负责人对《意见》进行了重点解读。

　　《意见》起草的背景。

　　2015年11月召开的中央扶贫开发工作会议和随后印发的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确指出，发展生产脱贫一批。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》把产业扶贫放在脱贫攻坚八大重点工程之首。按照中央有关分工方案，由农业部会同有关部门共同推动产业扶贫工作。

　　农业部党组高度重视，认真贯彻落实中央部署要求，主动作为，务实推进产业扶贫工作。2015年12月，农业部会同国务院扶贫办制定了产业精准扶贫脱贫工作方案，提出了总体工作设想。之后，农业部部长韩长赋等部领导带队赴江西赣州、湖北恩施、湖南湘西、河北阜平、山西五台、内蒙古兴安盟等贫困地区，和当地干部群众共同研究产业扶贫思路举措。部扶贫开发工作领导小组办公室也会同国务院扶贫办开展产业扶贫专题调研。在深入基层调研、组织专家讨论、征求多个部门意见的基础上，农业部会同国家发展改革委、财政部、中国人民银行、国家林业局、国家旅游局、银监会、保监会、国务院扶贫办联合印发了《意见》，作为当前和今后一段时期各地区各部门推进产业扶贫的指导性文件。

　　推进产业精准脱贫的意义是什么？

　　前不久，习近平总书记在安徽考察时强调，“产业扶贫至关重要，产业要适应发展需要，因地制宜、创新完善。”李克强总理在今年政府工作报告部署脱贫攻坚任务时，也明确提出要“大力培育特色产业，支持就业创业。”产业扶贫是中国特色扶贫开发模式的重要特征，我国已进入扶贫开发的攻坚拨寨冲刺期，打赢脱贫攻坚战，必须进一步加大产业扶贫力度。产业扶贫是完成脱贫目标任务最重要的举措，通过产业扶持实现3000万以上农村贫困人口脱贫，打赢脱贫攻坚战就有了可靠的保障。产业扶贫是其他扶贫措施取得实效的重要基础，易地搬迁脱贫、生态保护脱贫、发展教育脱贫都需要通过发展产业实现长期稳定就业增收。

　　当前，推进产业扶贫具有良好的条件，但受经济技术发展水平低等因素影响，当前贫困地区产业发展总体水平不高，资源优势尚未有效转化为产业优势、经济优势，成为农村贫困人口增收脱贫的瓶颈。做好产业扶贫工作对于贯彻落实中央扶贫开发工作的战略部署、全面建成小康社会具有重大的现实意义。

　　《意见》的最大特点是什么？

　　首先，与以往产业扶贫政策最大的不同是，《意见》以五大发展理念为指导，紧扣中央精准扶贫、精准脱贫的基本方略，以建档立卡贫困户稳定、长期受益作为产业帮扶的出发点、落脚点和政策边界，并对防止实施中脱轨走样作了有针对性的规定。其次，《意见》更好地处理了“统”与“分”的关系，注重调动各相关部门和地方的积极性，只对产业扶贫的基本思路、原则和重点任务作了规定，对有关部门实施的专项性产业扶贫，如林业、光伏、旅游等扶贫措施不作具体规定。

　　请您介绍一下《意见》的总体要求？

在指导思想上，要切实按照中央脱贫攻坚的战略部署和精准扶贫、精准脱贫的基本方略，紧紧围绕建档立卡贫困人口增收脱贫，发挥新型经营主体和龙头企业带动作用，整合财政涉农资金，加大金融支持力度，加快培育一批能带动贫困户长期稳定增收的特色优势产业。

在发展目标上，提出到2020年，贫困县扶持建设一批贫困人口参与度高的特色产业基地，建成一批对贫困户脱贫带动能力强的特色农产品加工、服务基地，初步形成特色产业体系；贫困乡镇、贫困村特色产业突出，特色产业增加值显著提升；贫困户掌握1-2项实用技术，自我发展能力明显增强。

在基本原则上，要坚持聚力到户、受益精准；因地制宜、产业精准；科学设计、项目精准；保护生态、绿色发展；帮贫脱贫、联动联考。

　　如何在贫困地区选准选好产业？

　　产业是发展的根基、脱贫的主要依托。各地资源条件千差万别，贫困户经营能力和脱贫需求也不尽相同，必须因地制宜选择产业，不能不顾实际，盲目一哄而上，引进水土不服的产业。产业发展是一种经济活动，产业扶贫要坚持市场导向，遵循市场和产业发展规律。《意见》提出要科学确定产业，就是要在分析贫困县资源禀赋、产业现状、市场空间、环境容量、新型主体带动能力和产业覆盖面的基础上，进一步调整产业结构，优化产业布局，选准适合自身发展的产业。要按照全产业链理念打造产业，积极发展产品加工，拓展产业多种功能，大力发展休闲农业、乡村旅游和森林旅游休闲康养，促进一二三产业融合发展，拓宽贫困户就业增收渠道。

　　如何培育带动贫困户增收脱贫的新型经营主体？

　　产业发展离不开龙头带动，没有龙头就没有市场，就没有价值链。《意见》强调，要发挥新型经营主体带动作用，就是要培育壮大贫困地区种养大户、农民合作社、龙头企业等新型经营主体，支持通过土地托管、牲畜托养、吸收农民土地经营权入股等途径，带动贫困户增收，与贫困户建立稳定的带动关系。支持新型经营主体向贫困户提供全产业链服务，切实提高产业增值能力和吸纳贫困劳动力就业能力。此外，要引导和鼓励返乡农民工、中高等学校毕业生、退役士兵等人员，开发农村特色资源，发展产业。

　　在产业发展中，如何创新机制确保贫困人口精准受益？

　　产业扶贫目的是为了贫困人口脱贫，必须找准产业项目与贫困户增收的结合点，真正建立起贫困户分享产业发展红利的有效机制。《意见》强调要完善利益联结机制，就是要把共享理念贯穿到产业发展链条中，把贫困户精准受益作为扶持产业发展的必备条件，对企业等新型经营主体给予财政投资的前置条件。一方面，要鼓励开展股份合作，农村承包土地经营权、农民住房财产权等可以折价入股，集体经济组织成员享受集体收益分配权；有关财政资金在不改变用途的情况下，投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户。另一方面，推广订单帮扶模式，鼓励新型经营主体和有产业发展能力的贫困对象，共同开发特色产业，依法签订利益共享、风险共担的合作协议。

　　如何健全产业精准扶贫的支撑保障体系？

《意见》从金融、科技、人才等方面，提出要增强产业精准扶贫的支撑保障体系。

一要健全金融服务体系，从扶贫小额信贷、扶贫再贷款等方面强化金融扶持，鼓励金融机构创新符合贫困地区特色产业发展特点的金融产品和服务方式。加大对贫困地区产业发展的保险支持力度，建立产业发展风险防控机制。

二要健全科技和人才支撑服务体系，鼓励各级技术研发推广机构和技术人员以产业基地为依托，加快科研成果转化应用，加强地方特色农畜产品品种保护利用，推进信息进村入户。加大贫困地区新型职业农民培育和农村实用人才带头人培养力度。

三要健全市场支撑体系。改善流通基础设施，大力发展电子商务，建立农产品网上销售、流通追溯和运输配送体系，积极培育产品品牌，提高产品品质。

　　为确保产业精准扶贫目标任务的顺利完成，《意见》提出了哪些保障措施？

主要包括4方面的措施：

一是加强组织领导，中央和国家机关有关部门建立产业精准扶贫工作部门协调机制，各省（区、市）明确由农业、扶贫部门会同相关产业部门共同推动产业扶贫工作，县级党委和政府承担主体责任。

二是组织规划编制，组织编制省、县两级产业精准扶贫规划，科学设计项目，明确带动主体，确保贫困人口精准受益。

三是建立调度机制。建立建档立卡贫困户参与产业脱贫信息报送制度，动态跟踪、及时更新产业扶贫信息，实现精准化管理。

四是加强督查考核。建立产业扶贫县域考核指标体系，开展联合督查、行业督查、第三方评估等，把产业精准扶贫工作督查结果作为对各地脱贫攻坚成效考核的重要内容。